[Il 30 novembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sulle autonomie locali.]
Il Presidente Terracini apre la discussione sull'articolo 12 del progetto:
«I disegni di legge approvati dall'Assemblea regionale devono essere comunicati al Governo centrale. Essi acquistano valore di legge trascorso il mese da tale comunicazione, salvo il caso in cui il Governo, ritenendo che eccedano dai limiti di competenza della Regione, o che contrastino con l'interesse nazionale o di altre Regioni, li rimandi, entro il termine suddetto, all'Assemblea regionale con le sue osservazioni.
I disegni di legge in questione possono essere ripresi in esame dall'Assemblea regionale e diventano senz'altro leggi, se questa, respingendo le osservazioni governative, li approva nuovamente con un numero di voti che raggiunga la maggioranza assoluta dei suoi componenti.
Il Governo centrale può in questo caso ricorrere alla Corte costituzionale per chiederne l'annullamento parziale o totale.
Le leggi della Regione devono essere inserite nella Raccolta Ufficiale delle leggi e decreti dello Stato e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica».
Avverte che su tale articolo vi sono tre proposte di emendamento.
Gli onorevoli Rossi Paolo e Calamandrei propongono la seguente nuova formulazione:
«Ogni disegno di legge approvato dalle Assemblee regionali è comunicato al Governo e diventa legge 30 giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Entro questo termine il Governo può disporre il rinvio del disegno per nuovo esame, con effetto sospensivo, per uno dei seguenti motivi:
violazione della Costituzione o delle leggi generali dello Stato;
incompetenza;
contrasto con l'interesse nazionale o con quello di altre Regioni.
Se l'Assemblea regionale, cui il progetto è rimandato, lo approva nuovamente, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, il progetto diventa legge, a meno che il Governo, entro 30 giorni dalla nuova pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, non proponga ricorso per annullamento totale o parziale. Il ricorso ha effetto sospensivo.
Il ricorso per annullamento può essere proposto anche da una Regione, entro 15 giorni decorrenti dalla scadenza dei termini stabiliti dai precedenti commi, ma non ha effetto sospensivo.
Competente a decidere sul ricorso è la Suprema Corte costituzionale, per i motivi di incostituzionalità e di incompetenza, l'Assemblea nazionale per il motivo di conflitto di interessi.
Quando sia dubbio se il motivo di annullamento sia di competenza della Suprema Corte costituzionale, o dell'Assemblea nazionale, il potere di decidere su tale questione spetta alla Suprema Corte costituzionale.
Alla Suprema Corte costituzionale spetta anche la decisione sui conflitti negativi di competenza legislativa, che possono sorgere tra lo Stato e le Regioni o tra Regioni».
(Variante).
«Le deliberazioni delle Assemblee regionali dovranno essere comunicate al Governo e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale, e diverranno leggi se entro 30 giorni da tale pubblicazione il Governo non ne domanda la revisione, o non ricorre alla Corte costituzionale per motivo di incompetenza o di incostituzionalità.
Nel caso che il Governo o altre Regioni propongano, entro lo stesso termine, opposizione per conflitto di interessi, la deliberazione sarà sospesa e rimessa all'Assemblea nazionale».
L'onorevole Bozzi propone che l'articolo 12 sia così formulato:
«I disegni di legge approvati dalla Regione debbono essere comunicati al Governo (centrale) ed inseriti nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica entro trenta giorni dal ricevimento.
Il Governo può domandare alla Corte Costituzionale, entro trenta giorni dalla inserzione nella Gazzetta Ufficiale, l'annullamento, totale o parziale, dei disegni di legge regionali, qualora ritenga che essi violino la Costituzione.
Entro il termine indicato dal comma precedente, il Governo anche su proposta di altre Regioni, può rimettere i disegni di legge regionali all'Assemblea nazionale, qualora ritenga che essi siano in conflitto con gli interessi della Nazione o di altre Regioni. L'Assemblea nazionale provvede con legge al coordinamento degli interessi.
I disegni di legge acquistano valore di legge quindici giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica con il visto del Ministro Guardasigilli».
L'onorevole Nobile propone:
Aggiunta al comma 1°: «Il rinvio per i motivi anzidetti all'Assemblea regionale, può aver luogo anche su proposta dell'Assemblea nazionale».
Emendamento al comma 2°: «I disegni di legge in questione possono essere ripresi in esame dall'Assemblea regionale, e se questa, respingendo le osservazioni governative, li approva nuovamente con un numero di voti che raggiunga la maggioranza assoluta dei suoi componenti, i detti disegni saranno ritrasmessi al Governo Centrale, affinché li sottoponga all'esame ed alla decisione definitiva dell'Assemblea nazionale».
Ravagnan, prima di passare all'esame delle varie formulazioni, solleva una questione di principio, che ritiene debba essere risolta in via pregiudiziale. La Sottocommissione ha deciso in linea di massima che debba essere sottratta del tutto al potere esecutivo la facoltà di emanare norme legislative; viceversa in tutti gli schemi proposti si ammette che il Governo possa giudicare della costituzionalità delle leggi regionali e della competenza della Regione ad emanarle o meno. Non può non riscontrarsi una palese contraddizione nel fatto che al Governo venga negata ogni potestà legislativa e venga nel contempo riconosciuto il diritto di controllo sulla legislazione regionale.
Tosato non approva l'articolo 12 del progetto del Comitato, in quanto darebbe vita ad una giurisdizione a carattere politico che sarebbe contraria ai principî costituzionali. Infatti, in caso di contrasto di una legge regionale con gli interessi generali della Nazione o di incompetenza, il Governo ricorrerebbe alla Corte costituzionale, la quale sarebbe così investita, non soltanto della legittimità, ma anche del merito, divenendo organo politico.
Viceversa concorda nella sostanza col testo degli onorevoli Rossi Paolo e Calamandrei, il quale distingue le leggi viziate di incostituzionalità od incompetenza da quelle contrastanti con gli interessi nazionali, demandando le prime al giudizio della Corte per le garanzie costituzionali (che dovrà così giudicare soltanto della corrispondenza dell'atto legislativo con la legge costituzionale) e le seconde alla decisione dell'Assemblea nazionale, trattandosi di materia squisitamente politica.
Non può esimersi tuttavia dal rilevare alcuni difetti anche in questa formulazione e dal disapprovarne alcuni aspetti particolari, soprattutto per quanto riguarda la pubblicazione delle leggi. Il sistema previsto è il seguente: la legge, approvata dalla Regione, viene comunicata al Governo e pubblicata anche quando il Governo stesso intenda avvalersi (entro il termine di 30 giorni dalla pubblicazione) del suo potere di ricorso; tanto è vero che nel secondo comma si parla di una nuova pubblicazione. Riterrebbe più opportuno che la legge fosse pubblicata soltanto una volta, dopo che sia trascorso il termine concesso al Governo per far uso del suo potere. In caso contrario, potrebbero verificarsi inconvenienti notevoli, in quanto non si saprebbe se contro una legge pubblicata sia stato o meno proposto ricorso.
Per ottenere quanto propone, è sufficiente sopprimere nel capoverso l'inciso: «entro 30 giorni dalla nuova pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale».
Quanto ai motivi di ricorso, non è favorevole alla specificazione «per motivi di incostituzionalità e di incompetenza», e preferirebbe usare genericamente l'espressione: «violazione della Costituzione», la quale comprende anche la incompetenza.
Non approva inoltre il comma 3°, il quale ammette che il ricorso per annullamento possa essere proposto anche da una Regione, seppure senza produrre effetto sospensivo. L'attività della Regione dovrebbe, a suo avviso, limitarsi ad affiancare l'opera del Governo per reagire, col ricorso per annullamento, contro la legge che contrasti con gli interessi nazionali o di altre Regioni.
Osserva infine che una parte molto delicata del testo è costituita dal comma 5°, secondo il quale, «quando sia dubbio se il motivo di annullamento sia di competenza della Suprema Corte costituzionale, o dell'Assemblea nazionale, il potere di decidere su tale questione spetta alla Suprema Corte costituzionale». Occorrerebbe specificare chi può avvertire il dubbio e sollevare la difficoltà, dando un potere anche alla Regione, per evitare che il Governo possa far passare per motivi di controllo quelli che non lo sono, allo scopo di deferire il giudizio al Parlamento anziché alla Corte costituzionale.
Il Presidente Terracini invita a prendere per il momento la parola soltanto quei Commissari che hanno da fare osservazioni sull'emendamento Rossi-Calamandrei.
Fabbri avverte che in gran parte delle considerazioni che intendeva fare è stato preceduto dall'onorevole Tosato. Concorda con lui soprattutto nel ritenere che il sistema della doppia pubblicazione rappresenti un grave inconveniente pratico, perché la generalità dei cittadini, quando prende conoscenza di una legge attraverso la Gazzetta Ufficiale, ha ragione di ritenere che si tratti effettivamente di una legge e non di un provvedimento suscettibile di revisione. Occorrerebbe, quindi, che nella parte della Gazzetta Ufficiale riservata agli avvisi, fosse data notizia delle disposizioni non ancora definitive, ma che la vera e propria pubblicazione della legge con effetto vincolativo non avvenisse se non col visto del Guardasigilli e dopo trascorso il termine pel ricorso da parte del Governo.
Laconi a proposito del ricorso per annullamento, nota che, secondo la proposta Rossi-Calamandrei — della quale approva il criterio di demandare il giudizio di merito all'Assemblea nazionale — il potere di ricorrere è riservato al Governo e (con termini ed effetti diversi) alle Regioni; ne rimane esclusa l'Assemblea nazionale. Dissente da questo criterio e ritiene opportuno che il ricorso possa essere promosso, come dal Governo, così dall'Assemblea nazionale.
Mortati rileva che l'articolo nel suo complesso presenta una molteplicità di questioni. Per la rapidità della discussione consiglia di affrontare le questioni stesse una dopo l'altra, cominciando da quelle generali di principio, per passare poi a quelle di indole tecnica. Ad esempio, una pregiudiziale è quella dell'ammissione o meno del diritto di veto all'iniziativa della Regione.
Il Presidente Terracini concorda con l'onorevole Mortati circa il metodo da seguire nella discussione, ma osserva che la pregiudiziale che egli pone può considerarsi superata. Ogni Commissario è d'accordo nel riconoscere il diritto di veto ad un organo che rappresenti lo Stato nel suo complesso. Piuttosto può sorgere la questione se — come proponeva l'onorevole Ravagnan — questo potere di sindacato sull'attività legislativa della Regione, spetti all'Assemblea nazionale anziché al Governo, ovvero ad entrambi, come desidererebbe l'onorevole Laconi.
Comunque, crede sia da accogliere la proposta dell'onorevole Mortati, di risolvere prima alcune questioni di principio per vedere poi, a seconda delle soluzioni, come redigere l'articolo.
Si tratterebbe ora di individuare i vari quesiti. Personalmente ne avrebbe precisati tre:
1°) deve darsi o no il diritto di veto nei confronti della legge emanata dalla Regione?
2°) questa facoltà compete per ragioni esclusive di legittimità o anche di merito?
3°) quali organi sono competenti ad esercitare questo diritto di veto?
Correlativamente si potrebbe decidere con quali mezzi si possono portare detti organi in condizione di esercitare il diritto di veto.
Mortati segnala una questione importante da risolvere: stabilito quale organo può normalmente esercitare l'azione di veto, decidere se questo organo della esperibilità dell'azione sia esclusivo o meno, se cioè l'azione possa essere esperita anche da altri organi.
Fabbri nota che un altro quesito potrebbe essere questo: se il ricorso debba esser fatto prima che la legge acquisti valore erga omnes, ovvero se abbia soltanto un effetto sospensivo.
Mortati sottopone all'attenzione della Sottocommissione altri quesiti:
come debba essere fatta la pubblicazione, cioè, se pubblicazione del progetto o della legge vera e propria (infatti l'effetto sospensivo o meno dell'esercizio di veto dipende da questo);
come sia da determinare la procedura successiva al veto e l'organo di decisione del conflitto.
Il Presidente Terracini, riepilogando, informa che l'esame della Sottocommissione dovrebbe vertere sui seguenti quesiti:
1°) si dà un diritto di veto?
2°) a chi compete?
3°) ha effetto sospensivo?
4°) come vene portato a conoscenza degli aventi diritto il testo della legge?
5°) si deve procedere alla pubblicazione prima che sia esperito il diritto di veto o solo dopo scaduto il termine per l'esperibilità?
6°) procedura per l'esercizio del diritto di veto.
Apre la discussione sul primo di tali quesiti, circa il quale ritiene che generalmente si sia d'accordo.
Mannironi esprime il parere che non debba affermarsi il principio che esiste un diritto di veto, ma sia più conveniente dire che le leggi regionali acquistano efficacia erga omnes e piena esecutività solo quando siano esaurite le varie fasi di contestazione e di giudizio che verranno previste.
Il Presidente Terracini chiarisce che si è usata l'espressione «diritto di veto» per semplificare la discussione, ma in realtà nessuno dei testi proposti vi fa ricorso; tutti seguono il sistema più logico sostenuto dall'onorevole Mannironi.
Con questa precisazione pone ai voti il riconoscimento di un diritto di veto.
(È approvato).
La Rocca circa il secondo quesito, si dichiara d'accordo con l'onorevole Ravagnan, che il diritto di veto debba spettare essenzialmente al Parlamento. Non esclude tuttavia che si possa concedere lo stesso diritto anche al Governo.
Il Presidente Terracini, dovendosi assentare per partecipare unitamente all'onorevole Conti ad una riunione dell'Ufficio di Presidenza dell'Assemblea, rinvia la prosecuzione dei lavori.
A cura di Fabrizio Calzaretti