[Il 6 novembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sull'organizzazione costituzionale dello Stato.

Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 61 per il testo completo della seduta.]

Il Presidente Terracini apre la discussione sulla proroga dei poteri di una Camera già disciolta, fino al momento della convocazione della nuova Camera; proroga che avrebbe lo scopo di assicurare la continuità del potere legislativo.

Nobile considera una contraddizione in termini il fatto che una Camera che sia stata sciolta, e quindi abbia cessato di esistere, continui a funzionare.

Mortati, Relatore, ritiene che la prorogatio sia da raccomandare, perché nell'intervallo tra lo scioglimento di una Camera e l'insediamento della nuova può presentarsi la necessità di emanare provvedimenti di legge con carattere di urgenza ed eccezionalità. Ricorda che, appunto per tali considerazioni, è stata accolta dalla Costituzione austriaca e da quella di recente approvata in Francia, mentre un'altra soluzione potrebbe essere quella della istituzione di una Giunta permanente, preveduta dall'onorevole Conti nel suo progetto.

Suggerisce frattanto la seguente formula: «La Camera è eletta per cinque anni; tuttavia i suoi poteri sono prorogati dopo lo scioglimento fino all'insediamento della nuova Camera.

Lussu non si nasconde che il problema si pone, ma ritiene che l'istituto della prorogatio, che non ha precedenti nella nostra storia parlamentare, non risponda alle esigenze ed allo spirito del Paese. D'altra parte, non può nemmeno consentire che il Senato si sostituisca alla Camera in questa funzione di integrazione legislativa, assumendo così una posizione di prevalenza ingiustificata.

Conti, Relatore, aggiunge che non può ammettersi che deputati decaduti continuino ad avere delle funzioni, perché questo determinerebbe una disparità tra i candidati alle elezioni, ponendone alcuni in una situazione privilegiata, tale da poter influire in modo particolare sulle vicende elettorali.

Peraltro, se è contrario alla prorogatio, non disconosce la necessità di avere un organo che, nel periodo di vacanza del Parlamento, concorra col Governo, nell'eventualità che si imponga una legiferazione d'urgenza, e ne controlli l'operato. Ammesso, dunque, che non si voglia tornare all'idea di una Giunta permanente, pensa che si potrebbe almeno ricorrere ad una commissione composta dei più anziani della Camera, cioè, di coloro che, essendo stati Deputati per maggior numero di legislature, godono ormai della fiducia dei loro elettori ed hanno una tale autorità che non sarebbero avvantaggiati in modo particolare, come lo sarebbero elementi più giovani, da questa designazione.

La Rocca crede sia da respingere l'ipotesi di una proroga delle funzioni della Camera, anche prescindendo dalle considerazioni puramente elettoralistiche dell'onorevole Conti. Infatti, la Camera può sciogliersi per un provvedimento di carattere eccezionale — il che significherebbe che si ritiene che essa non rispecchi più l'opinione del Paese — ovvero per termine del mandato. In ambedue i casi essa non sarebbe più investita della fiducia popolare.

D'altro canto, nel termine di 60-70 giorni — quanti ne correrebbero tra lo scioglimento di una Camera e la convocazione della nuova — la necessità di avere un Parlamento funzionante potrebbe essere sentita solo di fronte ad avvenimenti di grandissima importanza interna o internazionale, e non è ammissibile il potere di decidere proprio su questioni di così grande rilievo in una Camera ormai spoglia di autorità. Né vanno dimenticate le conseguenze che potrebbero discendere da una decisione, che risultasse poi contrastante con l'indirizzo politico del nuovo organo legislativo.

Per queste ragioni crede che sia da escogitare una soluzione diversa, per il periodo di vacatio parlamentare, escludendo pure che possa essere concessa al potere esecutivo la facoltà di emanare provvedimenti aventi forza di legge, o che sia data una prevalenza alla seconda Camera, assommando in essa le funzioni legislative.

[...]

Cappi dissente, ritenendo ripugnante al senso giuridico e logico che una Camera scaduta continui a funzionare; e per quanto riguarda la proroga del mandato nel diritto privato, richiamata per analogia dall'onorevole Fabbri, fa rilevare che questa è ammessa, ma solo per gli atti di ordinaria amministrazione.

Tanto meno trova accettabile la proposta dell'onorevole Conti, in quanto considera arbitrario creare, col criterio dell'anzianità o con altri criteri empirici, un organo ristretto che eserciti i poteri della Camera.

Una soluzione del problema potrebbe essere quella di obbligare il Governo a sottoporre gli eventuali provvedimenti legislativi, non di ordinaria amministrazione, che avesse preso nell'intervallo fra la vecchia e la nuova legislatura, alla immediata ratifica da parte del nuovo Parlamento.

Zuccarini ricorda che in Italia, nel lungo periodo di regime parlamentare, non si è mai sentita la necessità di una decretazione d'urgenza nella vacanza del Parlamento. Il solo caso in cui una ripresa di attività della vecchia Camera potrebbe occorrere sarebbe quello di una sospensione delle elezioni per un arbitrio del potere esecutivo o per altra circostanza eccezionale; ma crede che sia preferibile non contemplare un caso simile nella Costituzione.

Rossi Paolo osserva che il problema è strettamente connesso con l'altro, se sia concepibile uno scioglimento anticipato della Camera, in caso di conflitto con il Governo. Esclusa questa ipotesi, la questione non avrebbe più una reale importanza.

Quanto alla costituzione di una Giunta permanente, che non sarebbe se non la rappresentanza politica ridotta a proporzioni minori, rileva che il Governo è già una espressione della maggioranza della Camera, come lo sarebbe la Giunta.

Né va dimenticato che è desiderabile che nell'intervallo tra una legislatura e l'altra non si emanino leggi, salvo esigenze improrogabili, laddove la creazione di un organo legislativo potrebbe costituire incentivo ad una legiferazione non strettamente indilazionabile.

Si dichiara pertanto contrario, sia alla proroga dei poteri di un organo scaduto, sia alla creazione di un nuovo organo.

Di Giovanni è invece dell'avviso che non si possa fare a meno di provvedere, o attraverso la prorogatio, o accogliendo la proposta dell'onorevole Conti, al problema in questione, perché ritiene che debba senz'altro escludersi la vacanza del potere legislativo, soprattutto in quanto si è in ogni caso negata al Governo la facoltà di emettere provvedimenti aventi valore di legge.

Il Presidente Terracini conviene con l'onorevole Di Giovanni che, posto così, il problema esige una soluzione. Ammessa la impossibilità per il Governo di emettere provvedimenti legislativi, non può lasciarsi per un periodo piuttosto lungo questo vacuum nella vita del Paese, quando la pratica dimostra che è sentita, non solo in circostanze eccezionali, ma in maniera continuativa, la necessità di misure, anche modeste, che abbiano forma specifica di leggi.

Tuttavia, ove si parta da questa premessa, la questione diviene ancora più grave, perché la proroga dei poteri dell'Assemblea disciolta non sarebbe più limitata ai soli eventi eccezionali, ma abbraccerebbe anche la normale attività legislativa. Ora, poiché questo può sembrare illogico, e ancor più lo sarebbe il conservare ed assommare in un ristretto numero di Deputati quel potere che agli altri viene a mancare, prospetta una soluzione di altro genere: stabilire, cioè, una eccezione alla misura deliberata e concedere al Governo, di fronte ad esigenze improrogabili, la facoltà di emanare provvedimenti con forza legislativa durante la vacanza del Parlamento.

Naturalmente i provvedimenti, adottati con carattere d'urgenza durante questo periodo, dovrebbero poi essere sottoposti alla nuova Camera, appena convocata.

Tosato trova pericolosa la proposta del Presidente. Infatti, una volta negata al Governo in linea di principio, durante il corso della legislatura, la decretazione d'urgenza, ove si facesse una eccezione per il periodo di intervallo tra lo scioglimento di una Camera e la convocazione della nuova, potrebbe avvenire che il Governo stesso concentrasse gran parte dell'esercizio della potestà legislativa proprio in questo periodo. Né può costituire una utile garanzia la limitazione ai casi di urgenza, data la difficoltà di individuarli con esattezza.

[...]

D'altro canto, quando si consente al Governo, che è espressione delle Camere, di restare in vita, non vede perché non lo si potrebbe consentire anche alle Camere stesse.

Si dichiara pertanto favorevole all'accoglimento della proposta Mortati, considerando di carattere teorico più che pratico le obiezioni fin qui mosse.

[...]

Il Presidente Terracini riepilogando, precisa che sono state prospettate quattro diverse soluzioni: 1°) prorogare i poteri della Camera sciolta fino all'insediamento della nuova (onorevole Mortati); 2°) ricorrere alla formazione di una Giunta permanente o di una Commissione composta con criteri particolari (onorevole Conti); 3°) ammettere la prorogatio soltanto per casi eccezionali ben specificati (onorevole Fabbri); 4°) concedere al Governo la facoltà di emettere provvedimenti con forza di legge nei casi di urgenza durante la vacanza del Parlamento (onorevole Terracini).

[...]

Piccioni dichiara di non poter aderire alla proposta Mortati per le stesse ragioni dell'onorevole Conti e per altre di natura politica. Mentre ritiene che questa proroga artificiale dei poteri già scaduti, nel momento del trapasso tra la vecchia e la nuova legislatura, non possa avere un apprezzabile significato politico, non vede niente di male nel fatto che — giusta la proposta del Presidente — il potere legislativo venga delegato, in questo breve periodo e per i casi di urgenza, al Governo, che è espressione delle Camere, con l'impegno di sottoporre i provvedimenti adottati alla ratifica della nuova Camera, non appena convocata. Lo stesso vale naturalmente anche per il caso di scioglimento anticipato.

Fabbri, rilevato che le obiezioni sollevate contro l'istituto della prorogatio prescindono dalle esigenze supreme e di carattere nazionale che possono consigliarla, propone di completare la proposta Mortati con l'esemplificazione dei casi (terremoto, guerra, ecc.) che possono rendere assolutamente indispensabile il funzionamento di un organo avente carattere nazionale a fianco del Governo. Una formula di tal genere potrebbe far avvertire di meno gli inconvenienti lamentati e raccogliere maggiori consensi.

Laconi non ha alcuna contrarietà per la prorogatio, anzitutto perché non può escludersi l'insorgere di circostanze che richiedano una legiferazione di urgenza, per le quali è necessario predisporre i mezzi per provvedervi; in secondo luogo, per porre la prima Camera sullo stesso livello della seconda per quel che riguarda la continuità delle funzioni. A ciò aggiunge che, oltre al fatto che si è esclusa in ogni caso la delega del potere legislativo al Governo, va considerato che i poteri di quest'ultimo derivano dalle Camere; e se si ammette che il Governo, che è emanazione delle Camere, possa continuare a funzionare, non vede perché non dovrebbero poterlo anche le Camere, che sono gli organi da cui il Governo deriva.

Conti, Relatore, aderisce all'idea dell'onorevole Piccioni e del Presidente di consentire al Governo una attività legislativa straordinaria durante la vacanza del Parlamento, con l'impegno di presentare immediatamente alla nuova Camera per la ratifica i provvedimenti presi d'urgenza.

Fuschini ricorda che nella storia del nostro Parlamento non si sono verificati casi che abbiano fatto sentire la necessità della prorogatio, e il Governo ha legiferato solo in via eccezionalissima durante l'intervallo tra due legislature.

Peraltro pensa che, per quanto si possa essere contrari ad una delega del potere legislativo al Governo, bisogna riconoscere che ci possono essere dei casi nei quali esso abbia bisogno, nell'interesse pubblico, di emanare provvedimenti di urgenza. Sotto questo aspetto anche la legge n. 100, del 1926, rispondeva a una esigenza ed era costituzionalmente apprezzabile. Conclude quindi rilevando che, ove nella Costituzione la norma già approvata che nega al Governo la decretazione di urgenza subisse il temperamento proposto dal Presidente, non avrebbe più alcuna ragione d'essere l'istituto della prorogatio.

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A cura di Fabrizio Calzaretti