[Il 17 luglio 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo quinto della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Le Regioni e i Comuni».
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 128 per il testo completo della discussione.]
Presidente Terracini. [...] Si dovrà ora passare all'esame degli articoli 120 e 121 secondo il nuovo testo proposto dalla Commissione.
Ricordo all'Assemblea che il testo dell'articolo 120 del progetto era del seguente tenore:
«La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative a mezzo di uffici nelle circoscrizioni provinciali che può suddividere in circondari per un ulteriore decentramento.
«Nelle circoscrizioni provinciali sono istituite Giunte nominate da Corpi elettivi nei modi e coi poteri stabiliti da una legge della Repubblica».
Vi era poi il successivo articolo 121, così formulato:
«Il Comune è autonomo nell'ambito dei principî fissati dalle leggi generali della Repubblica.
«Con legge della Regione, su richiesta della maggioranza delle popolazioni interessate, possono essere creati nuovi Comuni o modificate le circoscrizioni esistenti».
Il Comitato di redazione presenta ora il seguente nuovo testo in cui i due articoli sono unificati:
«Le Province e i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principî fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano i compiti e le funzioni.
«Le Province e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale.
«La istituzione di nuove Province è stabilita con leggi della Repubblica, su iniziativa della Regione, sentite le popolazioni interessate.
«Con leggi della Regione, sentite le popolazioni interessate, possono essere istituiti nuovi Comuni e modificate le loro circoscrizioni e denominazioni».
[...]
Presidente Terracini. [...] Passiamo finalmente all'esame di questo testo. Invito l'onorevole Segretario a dare lettura del nuovo testo degli articoli 120 e 121, così come è stato formulato dalla Commissione.
Molinelli, Segretario, legge:
«Le Provincie e i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principî fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano i compiti e le funzioni.
«Le Provincie e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale.
«La istituzione di nuove Provincie è stabilita con leggi della Repubblica, su iniziativa della Regione, sentite le popolazioni interessate.
«Con leggi della Regione, sentite le popolazioni interessate, possono essere istituiti nuovi Comuni e modificate le loro circoscrizioni e denominazioni».
Presidente Terracini. Ricordo che, in sede di discussione generale, sono già stati svolti dai presentatori i seguenti emendamenti, attinenti alla prima formulazione del progetto:
«Sostituire il primo comma dell'articolo 120 col seguente:
«La Regione esercita normalmente le sue funzioni a mezzo delle circoscrizioni circondariali che risultano dalla divisione delle Provincie.
«Bruni».
«Al secondo comma, sostituire la dizione: circoscrizioni provinciali, con l'altra: circoscrizioni circondariali.
«Bruni».
«Sostituire l'articolo 120 del progetto col seguente:
«La Provincia, oltre che circoscrizione amministrativa di decentramento statale e regionale, è ente autarchico territoriale, con gli organi e le funzioni determinati dalla legge.
«Rescigno».
Sono stati successivamente presentati altri emendamenti al testo primitivo, emendamenti dei quali la Commissione ha tenuto conto per la redazione del nuovo testo. Al penultimo testo, che è quello che più si avvicina all'attuale, e che, anzi, è in parte ripreso dalla Commissione, avevano presentato emendamenti gli onorevoli Colitto, Bubbio e Belotti.
[...]
Presidente Terracini. Gli onorevoli Bubbio e Belotti, hanno presentato il seguente emendamento:
«Aggiungere, dopo il primo comma dell'articolo 120 del progetto, il comma seguente:
«Può suddividere le circoscrizioni provinciali in circondari di carattere esclusivamente amministrativo per un ulteriore decentramento».
L'onorevole Bubbio ha facoltà di svolgerlo.
Bubbio. Onorevoli colleghi, il mio emendamento si è reso necessario dopo che era stato radicalmente cambiato il testo della Commissione.
Il testo del progetto, presentato dalla Commissione, all'articolo 120 suonava in questo modo: «La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative a mezzo di uffici nelle circoscrizioni provinciali, che può suddividere in circondari per un ulteriore decentramento».
Ora, viceversa, per questo nuovo articolo 120-121, la Commissione ha senz'altro soppresso questa disposizione, cioè la possibilità di suddividere in circondari le circoscrizioni provinciali; il che ha causato una certa sorpresa. Non va dimenticato d'altra parte che molte città italiane avevano manifestato replicatamente le loro aspirazioni per la ricostituzione di questi circondari, a titolo unicamente di decentramento amministrativo, senza alcuna forma autonoma o autarchica. Ritengo, quindi, che la Costituente possa nuovamente soffermarsi su questo problema.
Posso aggiungere anche un'altra considerazione: ad iniziativa della città di Fermo, se non vado errato, fu creata un'Associazione dei Comuni che durante il periodo preparatorio aveva discusso la possibilità di introdurre nella Costituzione, appunto, la riforma attinente alla ricostituzione dei circondari.
Questa Associazione, a cui hanno preso parte molte città illustri per storia e fiorenti per industria e commercio, avevano visto accolte le loro aspirazioni nel progetto di Costituzione, che — come dissi — riconosceva la facoltà di suddividere in circondari le circoscrizioni provinciali. Talmente questa Associazione era persuasa e sicura che la riforma fosse assicurata, che ha mandato a tutti i deputati che rappresentavano le città interessate, un ringraziamento per aver ottenuta una tale riforma!
Quindi è grande la delusione di queste città, nel vedersi in ultimo defraudate di questa loro speranza. Mi permetto, perciò, di insistere su questo emendamento che ripristina l'originaria disposizione. Il fatto che si sia di nuovo ricostituita la Provincia quale ente autonomo, non può far venire meno la necessità della creazione del circondario, che anzi tale necessità ne può riuscire maggiormente affermata. D'altra parte, il mio emendamento non impone la istituzione di queste circoscrizioni; esso invero è un po' diverso da quello dell'onorevole Bruni, che dice senz'altro che le Province debbono essere suddivise in circondari, mentre qui la istituzione del circondario è lasciata come facoltà. Notisi che se una legge del 1923 ha abolito la Sottoprefettura come ufficio di carattere politico locale, tuttavia i circondari, di fatto, ancora esistono relativamente a diversi servizi; e così nel campo giudiziario molti tribunali sono stati ricostituiti; e così si hanno gli Ispettorati finanziari circondariali, gli Ispettorati circondariali per le scuole, gli Uffici tecnici della Provincia, con circoscrizioni circondariali, ecc. In radice, quindi, i circondari già esistono e si tratta soltanto di fare affermare il principio della possibilità della loro ricostituzione. D'altronde, non bisogna deludere le aspirazioni di molte città, perché tutta l'Italia nostra non è costituita soltanto dalle grandi città e dai capoluoghi di provincia; ci sono numerose piccole città, forti per tradizioni storiche e fiorenti nel lavoro e nell'industria, che debbono essere esaudite in queste aspirazioni. Solo in Piemonte, Alba, Saluzzo, Acqui, Mondovì, Pinerolo, Novi, Tortona, Pallanza, Biella, ecc., attendono che sia riparata l'ingiustizia in loro danno perpetrata.
Conseguentemente, mi auguro che il mio emendamento possa essere accolto, ancora una volta insistendo che il circondario non appesantirà la macchina burocratica; trattandosi soltanto di un organo di decentramento amministrativo di carattere esecutivo, che sopratutto nelle Province si paleserà indispensabile. (Approvazioni).
Presidente Terracini. L'onorevole Dominedò ha proposto un articolo aggiuntivo del seguente tenore:
Art. 120-bis.
«La Provincia è ente autonomo e costituisce circoscrizione amministrativa di decentramento statale e regionale».
L'onorevole Dominedò ha facoltà di illustrare il suo emendamento.
Dominedò. Io avevo presentato, per l'eventuale aggiunta, un articolo 120-bis, proponendo una formula che posso ritenere, sostanzialmente, assorbita nel nuovo testo redatto dal Comitato e sottoposto all'Assemblea. Cosicché il mio emendamento aggiuntivo di un articolo 120-bis resta assorbito nel nuovo testo, essendo fermi questi due concetti: che la Provincia è considerata come persona giuridica e, perciò stesso, è definita con la formula generale di ente autonomo, che ci sembra la più appropriata, per il possibile sviluppo futuro del concetto, senza ricadere in terminologie, tipo ente autarchico, che potrebbero far nascere eventuali perplessità interpretative di carattere restrittivo.
Per quanto riguarda il secondo aspetto, in cui la Provincia — analogamente al Comune — è chiamata a svolgere funzioni di decentramento sia statuale che regionale, mi pare perfettamente corretto che il testo debba contemperare questo secondo aspetto, in coerenza alle norme già approvate nella Costituzione, che contemplano, per un verso l'attribuzione di funzioni amministrative statuali alla provincia e, per altro verso, il decentramento nell'ambito della Regione, con attribuzione delle funzioni amministrative regionali alla Provincia.
Concludo, perciò, considerando il mio emendamento come assorbito nel testo della Commissione, in favore del quale — dato questo equilibrio armonico di visione, per cui si tengono presenti in modo adeguato gli aspetti della personalità giuridica dell'ente locale e la funzione di decentramento ad esso affidata — voterò, nella nuova formulazione.
Presidente Terracini. L'onorevole Persico ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire l'articolo 120 del progetto col seguente:
«L'Amministrazione della Regione potrà istituire nei capoluoghi delle Province in essa comprese Sezioni distaccate degli Uffici tecnici, finanziari e sanitari regionali, per un più agile e perfetto espletamento delle proprie funzioni, nell'interesse delle popolazioni locali».
Non essendo presente, si intende che abbia rinunciato a svolgerlo.
Seguono gli emendamenti agli articoli 120 e 121 del progetto proposti dall'onorevole Codignola:
«Sostituire l'articolo 120 col seguente:
«La Provincia è un organo di decentramento burocratico, così per le funzioni amministrative di diretta competenza dello Stato, come per quelle di competenza originaria o delegata delle Regioni.
«Un funzionario dello Stato, residente nel capoluogo di provincia, coordina l'attività amministrativa degli uffici statali decentrati nell'ambito provinciale, alle dipendenze del Presidente regionale nella sua qualità di rappresentante del Governo centrale, ovvero del Commissario straordinario previsto dal capoverso dell'articolo 116.
«La Regione può promuovere, nel proprio ambito, consorzi di province, ovvero altri raggruppamenti territoriali, che si dimostrino meglio idonei all'organica sodisfazione d'interessi comuni e al migliore decentramento delle sue funzioni.
«Consorzi di tal genere possono estendersi anche al di fuori dei limiti territoriali di una sola Regione, previo accordo delle Deputazioni interessate».
[...]
Codignola. Dichiaro di rinunciare a questi emendamenti.
[...]
Presidente Terracini. Ha facoltà di parlare l'onorevole Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione, per esprimere il parere della stessa sui vari emendamenti.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Seguirò gli emendamenti nell'ordine in cui si trovano nel fascicolo, per maggiore semplicità e chiarezza.
L'emendamento dell'onorevole Rescigno è stato, in sostanza, accettato. Quindi, non credo si possa più discutere a questo proposito.
L'onorevole Persico non ha svolto il suo emendamento; ad ogni modo, sta di fatto — ed egli l'ha perfettamente compreso — che questa disposizione è contenuta nell'articolo 112, già votato: è lo stessissimo concetto, per cui non credo che egli insisterà sul suo emendamento.
L'emendamento dell'onorevole Codignola parla, in sostanza, di un organo di decentramento burocratico, cioè ammette il concetto da noi accolto.
Codignola. Ho ritirato l'emendamento.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Sta bene.
C'è poi l'emendamento dell'onorevole Bruni, che è stato svolto, e parla di circoscrizioni circondariali. Vi sono vari emendamenti che parlano di circoscrizioni circondariali, di consorzi di Province, di consorzi di Comuni.
Ora, il Comitato ha ritenuto che sono temi da non mettere nella Costituzione e da riservare alle leggi ordinarie amministrative.
Poi vi è un altro emendamento dell'onorevole Dominedò, il quale ha preso atto che noi abbiamo introdotto il suo concetto nella nostra formula nuova.
[...]
Vi è infine l'emendamento dell'onorevole Bubbio. Il Comitato ha ritenuto che, quando non v'era, si sopprimeva la provincia come ente autonomo. Poteva essere opportuno parlare nella Costituzione di decentramento attraverso le province ed i circondari. Le cose ora sono mutate; ed il richiamo costituzionale non ha più ragione di essere. Questo dei circondari — come gli altri dei consorzi fra Province, fra Comuni ed anche fra Regioni — è tema che decideranno le leggi sull'amministrazione. Il non metterlo qui, non vuol dire che il circondario debba essere sistematicamente escluso. Potrà ammettersi in alcuni casi, sempreché non si moltiplichino i gradini e le complicazioni burocratiche.
Bubbio. Era la promessa fatta nel primo testo.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Va bene, ma nel primo testo non c'era la Provincia.
[...]
Presidente Terracini. Invito gli onorevoli presentatori degli emendamenti di dichiarare se li mantengono.
Onorevole Persico?
Persico. Rinunzio al mio emendamento.
Presidente Terracini. Sta bene. L'onorevole Bruni non è presente: pertanto decadono i suoi due emendamenti.
L'onorevole Dominedò ha dichiarato di rinunciare al suo emendamento, essendo stato accolto dalla Commissione, e così pure l'onorevole Codignola ha rinunziato ai suoi emendamenti.
[...]
Presidente Terracini. [...] Onorevole Bubbio?
Bubbio. Prendo atto delle dichiarazioni dell'onorevole Ruini; ma debbo mantenere il mio emendamento; si tratta invero di una questione di onore, in quanto è stato preso un impegno verso tante piccole città italiane, che hanno sperato e creduto nella promessa fatta dalla Commissione dei Settantacinque.
Presidente Terracini. Sta bene onorevole Bubbio.
[...]
Presidente Terracini. [...] Onorevole Rescigno, mantiene il suo emendamento?
Rescigno. Vi rinunzio, ma nell'intesa che autonomia ed autarchia, contrariamente a quello che ha affermato l'onorevole Micheli, sono la stessa cosa.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Desidero chiarire a questo punto che non intendo affatto confermare le proposizioni dell'onorevole Rescigno. In Italia si è sempre parlato di enti autonomi. V'è un significato nelle leggi e nelle tradizioni che rimane fermo, e al quale io non intendo derogare.
È venuto uno scienziato eminente, il Santi Romano, che ha fatto una teoria dell'autarchia, teoria discutibilissima; che può essere accettata o no in sede dottrinale. Ma, nonostante le lezioni che ci vuol dare l'onorevole Rescigno, non intendiamo abbandonare il solido terreno della tradizione legislativa e politica.
Rescigno. Ed allora io debbo mantenere il mio emendamento. (Commenti).
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Lei, così, diminuisce la forza di questi enti, perché autarchia è meno di autonomia.
[...]
Presidente Terracini. [...] Passiamo al secondo comma del testo, sul quale non sono stati presentati emendamenti:
«Le Provincie e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale».
Lo pongo ai voti.
(È approvato).
Vi è a questo punto l'emendamento dell'onorevole Bubbio del seguente tenore:
«Aggiungere il comma seguente:
«Può suddividere le circoscrizioni provinciali in circondari di carattere esclusivamente amministrativo per un ulteriore decentramento».
Ricordo che la Commissione non ha accettato questo emendamento aggiuntivo non per una ragione di principio, ma in quanto non ritiene che tale specificazione debba essere inserita nel testo costituzionale.
Caroleo. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Caroleo. A me pare che si dovrebbe dire qualche cosa dei circondari, anche perché c'è l'articolo 125 in cui si prevede la costituzione in Regione di Province che abbiano più di 500 mila abitanti. Per queste eventuali nuove costituzioni di Regioni il decentramento come avverrà? Creando nuove province, oppure mantenendo i vecchi circondari. Ed allora è utile, anzi, direi, è necessario parlarne.
Io voto pertanto a favore dell'emendamento.
Carbonari. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Carbonari. Mi associo all'emendamento proposto dall'onorevole Bubbio e prendo atto della spiegazione data dall'onorevole Ruini, Presidente della Commissione, in merito a tale emendamento, spiegazione con la quale egli dichiarava che la Regione stessa ha la competenza di legiferare in materia di decentramento comunale ed anche circondariale.
In questo senso, voterò a favore dell'emendamento dell'onorevole Bubbio.
Presidente Terracini. Pongo in votazione l'emendamento dell'onorevole Bubbio.
(È approvato — Applausi al centro).
Essendo stato approvato il comma aggiuntivo resta, naturalmente, inteso che si fa riserva di coordinarlo con il comma precedente.
[...]
Presidente Terracini. Il testo unificato degli articoli 120 e 121, risulta, dopo le votazioni testé fatte, approvato nel seguente testo:
«Le Provincie e i Comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principî fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni.
«Le Provincie e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale.
«Le circoscrizioni provinciali possono essere suddivise in circondari, di carattere esclusivamente amministrativo, per un ulteriore decentramento.
«Il cambiamento delle circoscrizioni provinciali e l'istituzione di nuove Provincie sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la Regione a cui appartengono.
«Con leggi della Regione, sentite le popolazioni interessate, possono essere istituiti nuovi Comuni e modificate le loro circoscrizioni e denominazioni».
(È approvato).
A cura di Fabrizio Calzaretti