[Il 26 novembre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo IV della Parte seconda del progetto di Costituzione: «La Magistratura».]
Presidente Terracini. [...] Passiamo all'esame dell'articolo 99. Se ne dia lettura.
Molinelli, Segretario, legge:
«I magistrati sono inamovibili.
«Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, retrocessi, trasferiti o destinati ad altra sede o funzione se non col loro consenso o con deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura, per i motivi e con le garanzie di difesa stabiliti dalle norme sull'ordinamento giudiziario.
«I magistrati si distinguono per diversità di funzioni e non di gradi.
«Il pubblico ministero gode di tutte le garanzie dei magistrati».
Presidente Terracini. A questo articolo sono stati presentati numerosi emendamenti. Il primo è dell'onorevole Romano, il quale lo ha già svolto:
«Sostituire l'articolo 99 col seguente:
«I magistrati sono inamovibili.
«Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, trasferiti o destinati ad altra sede o funzione se non con il loro consenso o con deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura per i motivi e con le garanzie stabilite dall'ordinamento giudiziario.
«Il pubblico ministero gode di tutte le garanzie stabilite per gli altri magistrati.
«I magistrati non possono essere privati della libertà personale se non previa autorizzazione del Consiglio Superiore della Magistratura, salvo il caso di flagrante delitto per il quale sia obbligatorio il mandato di cattura.
L'onorevole Rossi Paolo ha presentato il seguente emendamento, che ha già svolto:
«Sostituire il primo comma col seguente:
«I magistrati, sia giudicanti che appartenenti al pubblico ministero, sono inamovibili».
Gli onorevoli Musolino e Gavina hanno presentato il seguente emendamento:
«Inserire fra il primo e il secondo comma il seguente:
«La inamovibilità dei magistrati non può durare oltre i cinque anni».
L'onorevole Musolino ha facoltà di svolgerlo.
Musolino. Lo ritiro.
Presidente Terracini. L'onorevole Grilli ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire il secondo comma con i seguenti:
«Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio o retrocessi se non con deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura per i motivi e colle garanzie di difesa stabiliti dalle norme sull'ordinamento giudiziario.
«Non possono essere trasferiti o destinati ad altra sede o funzione se non col loro consenso».
Non essendo presente, si intende che abbia rinunziato a svolgerlo.
L'onorevole Grassi ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire il secondo comma col seguente:
«Le deliberazioni del Consiglio Superiore della Magistratura concernenti la dispensa, la sospensione, il trasferimento e la destinazione ad altra funzione possono essere prese soltanto per i motivi e con le garanzie di difesa stabiliti dalle norme sull'ordinamento giudiziario».
Ha facoltà di svolgerlo.
Grassi. L'emendamento all'articolo 99 da me proposto si riferisce esclusivamente all'ultimo comma, in quanto, in seguito ad un nuovo testo presentato dal Comitato che tiene presente le osservazioni fatte, così come mi è stato assicurato, io non ho ragione di insistere sulle altre parti dell'articolo 99. Rimane soltanto quella parte che fu rinviata in sede di discussione sull'articolo 97, perché si voleva, prima di fissare la competenza del Consiglio Superiore nei riguardi della Magistratura requirente, stabilire se la Magistratura requirente debba avere tutte le garanzie della Magistratura giudicante.
È questo il concetto espresso nell'ultimo comma del testo della Commissione. Ora, io non so quale sia al riguardo il pensiero della Commissione: mi è stato detto che qualche autorevole componente di essa avrebbe presentato un emendamento in un senso anche più largo di quello che non abbia fatto io. Ciò ad ogni modo vuol dire che la Commissione è divisa su questo punto, né potrebbe essere altrimenti, data la grande importanza che il problema riveste.
Secondo il mio emendamento, per quanto si riferisce ai magistrati del pubblico ministero, le garanzie sono stabilite dall'ordinamento giudiziario. Si tratta, in altri termini, di una disposizione che non pregiudica in modo definitivo le eventuali future modifiche che la legge ordinaria potrà apportare all'ordinamento giudiziario.
La Camera sa infatti che nel testo dell'ordinamento giudiziario originario era stabilito che il pubblico ministero fosse alle dipendenze del Ministro della giustizia; e l'onorevole Togliatti — quando fu Guardasigilli — modificò la disposizione nel senso che il pubblico ministero fosse semplicemente sotto la vigilanza del Ministero della giustizia. Si era così, in tal modo, trovata certamente la formula migliore per rendere possibile il raccordo tra potere giudiziario e potere esecutivo. Inutile infatti che io ricordi a voi che, anche se il pubblico ministero ha dei rapporti con l'autorità giudiziaria, tuttavia le sue preminenti funzioni sono di esecuzione. Il pubblico ministero è quello che promuove l'azione penale, è quello che perseguisce l'azione penale con l'istruttoria, anche con mezzi di polizia, e rappresenta sempre la difesa dello Stato, la difesa della società nel procedimento penale.
Ma non soltanto nel processo penale: anche nel processo civile il pubblico ministero interviene nell'interesse dello Stato e nell'interesse della società, in tutti quei processi in cui questo interesse può essere in gioco e può essere anche prevalente: così, per i giudizi di stato, i giudizi di patrimonio, i giudizi di interdizione, i giudizi in cui, diciamo così, tutto lo stato civile della persona può essere in gioco e in discussione. In questi giudizi è indispensabile l'intervento del pubblico ministero, il quale non interviene come magistrato giudicante, ma interviene come parte in difesa della società e della legge.
Il pubblico ministero interviene in tanti altri casi: in tutti i giudizi di delibazione; interviene in tutte le materie di processo civile in cui è prevalente questo interesse pubblico. E allora non è possibile, con questa vigilanza che il pubblico ministero esercita, anche attraverso la Direzione generale del Ministero responsabile, che esso possa essere trattato alla stessa stregua del giudicante: La legge francese espressamente dice che quelle garanzie, inamovibilità, ecc., sono date soltanto per i magistrati au siège, ossia giudicanti, ma non per quelli che rappresentano il pubblico ministero.
Ora, in conformità a questi principî, i quali sono effettivamente inderogabili — perché, oltre quello che riguarda il processo penale e il processo civile, il pubblico ministero interviene in tutte le altre attività attinenti all'esecuzione, come in tutto il sistema carcerario, come nella vigilanza su tutta l'amministrazione della giustizia nel nome dello Stato — non è possibile che il pubblico ministero non abbia rapporti con le autorità del potere esecutivo.
La formula oggi adottata dalla legge delle guarentigie, ossia che il pubblico ministero è sotto la vigilanza del Ministro della giustizia e che i trasferimenti di sede e i provvedimenti per le attribuzioni di funzioni devono essere fatti, sentito il parere del Consiglio Superiore, il cui parere non è peraltro vincolante, in modo che il Ministro è libero di disporre per i magistrati del pubblico ministero, è una disposizione ch'io ritengo fondamentale per un ordinamento, il quale non vuole staccare completamente la Magistratura dal potere esecutivo, formandone un'entità a sé, da quello completamente avulsa.
D'altra parte, se noi abbiamo stabilito il principio che l'organizzazione e il funzionamento della giustizia dipendono dal Ministro della giustizia, che ne è responsabile di fronte al Parlamento, vorrei sapere di quale responsabilità egli potrebbe essere caricato, se nessuna possibilità di controllo e di vigilanza gli verrà affidata in merito all'ordinamento della giustizia.
Per queste considerazioni, affido all'Assemblea l'importanza di questo emendamento, dal quale può dipendere il funzionamento della giustizia in Italia. Io non credo che alcuno possa preoccuparsi di questa pretesa invadenza del potere esecutivo nel campo giudiziario.
Anche recentemente qualche mio predecessore si è trovato nella necessità di dover prendere dei provvedimenti nei riguardi di funzionari del pubblico ministero; ma di fronte al parere del Consiglio Superiore, pur non essendo questo vincolante, si è fermato, per rispetto della volontà del Consiglio stesso. Questo prova che effettivamente non si abuserà mai di questo potere che il Ministro ha, in quanto che, specialmente in un regime democratico, ogni attività del potere esecutivo è controllata, non solo dalla pubblica opinione, ma anche dal Parlamento, di fronte al quale il Ministro è responsabile. (Approvazioni).
Presidente Terracini. I seguenti emendamenti sono stati già svolti:
«Al secondo comma sopprimere la parola: retrocessi.
«Monticelli».
«Al secondo comma, sopprimere la parola: retrocessi:
«Colitto».
«Al secondo comma, sopprimere la parola: retrocessi.
«Persico».
«Al secondo comma, sopprimere la parola: retrocessi.
«Castiglia».
«Al secondo comma, sopprimere la parola: retrocessi, e aggiungere: Salvo il caso di flagrante delitto, per cui sia obbligatorio il mandato di cattura, non possono essere privati della libertà personale, se non previa autorizzazione del Consiglio Superiore della Magistratura.
«Caccuri».
«Dopo il secondo comma, aggiungere:
«Non possono essere privati della libertà personale, se non previa autorizzazione del Consiglio Superiore della Magistratura, salvo il caso di flagrante delitto, per cui sia obbligatorio il mandato di cattura.
«Colitto».
«Aggiungere al secondo comma, il periodo seguente:
«Non possono essere privati della libertà personale, se non previa autorizzazione del Consiglio Superiore della Magistratura, salvo il caso di flagrante delitto per cui sia obbligatorio il mandato di cattura.
«Castiglia».
«Sopprimere l'ultimo comma.
«Rossi Paolo».
L'onorevole Bettiol ha presentato il seguente emendamento:
«Sopprimere l'ultimo comma».
Ha facoltà di svolgerlo.
Bettiol. Ho proposto la soppressione dell'ultimo comma perché non ritengo opportuno che in sede di Costituzione si adotti un principio su cui la dottrina è tanto profondamente divisa. Le funzioni del pubblico ministero non devono essere incapsulate accanto a quelle del giudice, ma devono essere tenute distinte. È proprio dei regimi totalitari il concetto di voler considerare il pubblico ministero come un organo della giustizia, mentre in tutti i regimi liberali esso è considerato come un organo del potere esecutivo.
Quindi insisto su questa proposta di soppressione dell'ultimo comma dell'articolo quale risulta nel progetto di Costituzione.
Presidente Terracini. L'onorevole Grassi ha presentato il seguente emendamento:
«Sopprimere l'ultimo comma».
Ha facoltà di svolgerlo.
Grassi. Rinunzio a svolgerlo.
Presidente Terracini. Sono stati svolti i seguenti emendamenti:
«Sostituire l'ultimo comma col seguente:
«Il pubblico ministero è organo del potere esecutivo.
«Un particolare corpo di polizia giudiziaria è posto alla sua esclusiva dipendenza».
«Subordinatamente, sopprimere il comma.
«Leone Giovanni».
«All'ultimo comma, alle parole: dei magistrati, sostituire le parole: degli altri magistrati.
«Caccuri».
«Aggiungere, in fine, il seguente comma:
«I magistrati non possono essere arrestati o altrimenti privati della libertà personale, se non previa autorizzazione del Consiglio Superiore della Magistratura, salvo il caso di flagrante delitto per il quale sia obbligatorio il mandato di cattura.
«Carboni Angelo, Lussu, Fietta».
L'onorevole Costa ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituire l'ultimo comma col seguente:
«I magistrati addetti al pubblico ministero godono di tutte le garanzie degli altri».
Non essendo l'onorevole Costa presente, s'intende che abbia rinunziato a svolgerlo.
Segue l'emendamento dell'onorevole Perrone Capano:
«Aggiungere il seguente comma:
«I magistrati non possono essere privati della libertà personale senza la previa autorizzazione del Consiglio Superiore della Magistratura, salvo il caso di flagrante delitto per il quale sia obbligatorio il mandato di cattura».
L'onorevole Perrone Capano ha facoltà di svolgerlo.
Perrone Capano. Questo emendamento mi sembra che opportunamente integri l'affermazione di indipendenza della Magistratura, in quanto pone il magistrato sullo stesso piano dei deputati nel campo della libertà personale. Il che è apprezzabile, a mio avviso, ed è giusto, in quanto i magistrati, oltre a costituire un ordine superiore al quale abbiamo appunto riconosciuto un assai ampio prestigio con le decisioni di ieri, sono in fondo coloro che dovranno interpretare ed applicare le leggi che il Parlamento avrà deliberato.
Presidente Terracini. Comunico che gli onorevoli Conti, Leone Giovanni e Perassi hanno presentato il seguente nuovo testo dell'articolo 99, accettato dal Comitato di redazione:
«I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, né trasferiti ad altra sede od ufficio, se non dal Consiglio Superiore della Magistratura, in base al loro consenso od a deliberazione del Consiglio per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario.
«Il Ministro di grazia e giustizia ha facoltà di promuovere l'azione disciplinare.
«I magistrati si distinguono per diversità di funzioni e non di grado.».
Vi sono ora emendamenti presentati nel corso della seduta antimeridiana o all'inizio di questa seduta. Ne do lettura.
L'onorevole Targetti propone anch'egli la soppressione dell'ultimo comma. Egli sottopone poi all'approvazione dell'Assemblea il seguente ordine del giorno:
«L'Assemblea Costituente ritiene che, fino a quando non sia meglio definita la natura delle funzioni e quindi la figura del pubblico ministero, debbano essere integralmente mantenute le garanzie che per il pubblico ministero stabilisce la legge 31 maggio 1946».
L'onorevole Targetti ha facoltà di svolgere questo suo ordine del giorno.
Targetti. Onorevoli colleghi, nella Sottocommissione che elaborò il Titolo della Magistratura, quando fu approvato l'ultimo comma dell'articolo in esame, io ebbi a dichiarare che facevo le mie riserve in considerazione del mio convincimento che la posizione del pubblico ministero si può o no equiparare, per ciò che riguarda le garanzie di cui gode di fronte al potere esecutivo, a quelle dei magistrati e dei giudici, solo quando sia stata ben definita la figura che il pubblico ministero ha nel nostro sistema procedurale.
L'Assemblea m'insegna che, in conseguenza della promiscuità delle funzioni che al pubblico ministero sono attribuite, la sua figura non ha oggi contorni precisi.
I precedenti legislativi che si possono richiamare confermano quest'incertezza della sua posizione nell'ordinamento giudiziario.
Basta ricordare che con la legge antica del 1865, i magistrati del pubblico ministero costituivano un ruolo a sé, distinto da quello degli altri magistrati. Poi venne l'unificazione del ruolo, poi venne la formula del testo unico del 1923 ricordato dall'onorevole Grassi, per la quale il pubblico ministero era alle dipendenze del Ministro; ed infine, la disposizione molto più liberale dell'onorevole Togliatti, che è consacrata nel testo vigente dell'ordinamento giudiziario, per la quale il pubblico ministero è sotto la sorveglianza del Ministro e gli viene accordata una seria garanzia di indipendenza dal potere esecutivo, se pure non identica a quella assicurata ai magistrati della giudicante.
L'Assemblea m'insegna che le funzioni del pubblico ministero, così come sono fissate nella procedura vigente, si può dire che siano di carattere misto. Se il pubblico ministero non avesse funzioni giurisdizionali, allora potremmo anche convenire che il pubblico ministero esercita una funzione che molto lo avvicina al potere esecutivo, col quale deve di conseguenza sentirsi, in qualche modo, legato.
Ma quando, come è oggi, il pubblico ministero ha anche dei veri e propri poteri di giurisdizione, quando può decidere di un arresto emettendo un ordine di cattura (si dice ordine e non mandato, ma è perfettamente identico essere arrestati con un ordine o con un mandato); quando — dicevo — si attribuisce al pubblico ministero facoltà di concedere la libertà provvisoria, facoltà di rinviare al giudizio, chiunque comprende che questo magistrato esercita molte delle funzioni che lo parificano, in questo, al magistrato della giudicante. Funzioni che devono portare ciascuno di noi a riconoscere la necessità di garantirne il più possibile l'indipendenza dal potere esecutivo. Ma al tempo stesso, anzi prima di stabilire norme tassative in questo punto, occorre definire la figura di quest'importantissimo magistrato.
In questo senso ho proposto in sede di Commissione e torno a proporre oggi l'abolizione dell'ultimo comma dell'articolo 99, il quale comma dà per risoluta una questione che è ancora da risolvere.
Quando io propongo di togliere: «Il pubblico ministero gode di tutte le garanzie dei magistrati» non intendo in nessun modo auspicare — mi piace ripeterlo — che il pubblico ministero non goda il massimo possibile di garanzie, ma mi rifiuto ad una equiparazione che, stando le cose come stanno, non mi sembra giustificata.
Questa affermazione precisa ed impegnativa (perché è di carattere costituzionale) sopra l'equiparazione, ai fini delle garanzie, del pubblico ministero con i magistrati giudicanti, non tiene conto di una necessità che dovrebbe essere da tutti riconosciuta, cioè della urgenza — e se non della urgenza, della necessità — di rivedere le norme della nostra procedura. Sarà questa una funzione delle norme di procedura che definiranno la vera figura del pubblico ministero, risolvendo la questione cui alludeva con grande competenza l'onorevole Bettiol, questione che si dibatte nella dottrina; e bisogna riconoscere che nella dottrina una opinione prevalente è quella che il pubblico ministero è magistrato, nel senso di giudice, più che un esecutore di ordini del potere esecutivo. Ma finché questa questione non sarà decisa, a me sembra che non sia da pregiudicare la posizione del pubblico ministero nei riguardi delle garanzie.
E perché non si sospetti che la soppressione di questo comma voglia significare un minore amore alla indipendenza del magistrato, anche dell'inquirente, io propongo — come il Presidente ha ricordato — l'approvazione di un ordine del giorno che metta bene in chiaro che, finché questa definizione definitiva della figura del pubblico ministero non si avrà attraverso le norme di procedura e le disposizioni della legge, restino in vita integralmente (e mi piace insistere sull'avverbio integralmente) tutte le garanzie che al pubblico ministero attribuisce la vigente legge su l'ordinamento giudiziario.
Mi sono permesso di dilungarmi un po' troppo nell'esposizione delle ragioni che spiegano il mio emendamento, per timore che gli venisse data una interpretazione che si allontani dal concetto e dal proposito a cui è inspirato.
Colitto. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Colitto. Dichiaro di aderire al primo comma del nuovo testo presentato dagli onorevoli Conti, Perassi e Leone Giovanni, riservandomi libertà di giudizio per gli altri due commi.
Presidente Terracini. Sta bene.
Gli onorevoli Mannironi, Caccuri, Guerrieri Filippo, Quintieri Adolfo, Romano, Benvenuti, Ferreri, Carboni Enrico, Ponti e Cappi, hanno presentato i seguenti emendamenti al testo formulato dagli onorevoli Conti, Leone Giovanni e Perassi:
«Al secondo comma, alle parole: od ufficio, sostituire: né destinati ad altre funzioni».
«Nello stesso comma, alla parola: stabilite, sostituire: stabiliti».
L'onorevole Mannironi ha facoltà di svolgerli.
Mannironi. Vorrei che i presentatori dell'emendamento, Conti, Leone Giovanni, Perassi, aderissero alla mia proposta e mi dispensassero dall'illustrare quella che è l'evidente necessità di sostituire a quella generica frase: «dispensati o sospesi dal servizio, né trasferiti ad altra sede od ufficio» la seguente: «destinati ad altre funzioni», che precisa meglio quale sia il compito riservato al Consiglio Superiore della Magistratura nel regolare il problema.
Presidente Terracini. L'onorevole Adonnino ha proposto, insieme con gli onorevoli Mortati, Uberti, Nicotra Maria, Salvatore, Gotelli Angela, Conci Elisabetta, Dominedò, Federici Maria, Giordani e De Unterrichter Jervolino Maria, il seguente emendamento:
«Aggiungere il seguente comma:
«La legge determina le condizioni necessarie ad assicurare l'indipendenza dei cittadini idonei che siano chiamati a far parte delle sezioni specializzate degli organi giudiziari ordinari».
L'onorevole Adonnino ha facoltà di svolgere l'emendamento.
Adonnino. Io mi sono preoccupato, onorevoli colleghi, di queste sezioni speciali che noi aggiungiamo alla Magistratura ordinaria.
Col passo fatto in avanti dalla Commissione, in sostanza, siamo venuti a creare la Magistratura ordinaria con le sezioni specializzate e così le giurisdizioni speciali sono eliminate; non se ne potranno creare più. Quelle che ci sono dovranno essere eliminate. Si mantengono soltanto, come sapete, il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e la giurisdizione militare. Per il Consiglio di Stato e la Corte dei conti e per la giurisdizione militare ci siamo preoccupati di fare in modo che queste giurisdizioni speciali abbiano le garanzie necessarie di indipendenza. Ma allora io mi sono preoccupato anche dei cittadini esterni, esperti, che vengono a far parte dei collegi giudiziari della Magistratura ordinaria. Avremo dei collegi composti da magistrati ordinari e da cittadini esperti. Per di più: non è detto in che proporzione gli uni e gli altri saranno; perciò c'è anche da prevedere la possibilità che i cittadini esperti saranno in maggioranza rispetto ai magistrati togati. Io mi preoccupo sempre della giurisdizione tributaria, della materia fiscale e ricordo che nella materia fiscale vi sono le commissioni distrettuali che sono in ogni piccolo paese, piccolo paese in cui di magistrati non vi è altro che il pretore. Dunque volendo formare delle sezioni speciali fiscali si verrà alla conclusione che il pretore sarà in minoranza rispetto ai commissari. Ed allora è di importanza somma il problema. Questi commissari chi li designerà? Questi commissari, questi cittadini idonei, questi esperti, che garanzia di indipendenza avranno? Perché se garanzia di indipendenza non ne avessero nessuna, allora noi avremmo fatto entrare dalla finestra quello che è uscito dalla porta, cioè non avremmo più la garanzia di questi collegi speciali, malgrado essi facciano parte della Magistratura ordinaria.
Mi si potrà dire che è difficile creare queste condizioni di vera indipendenza, poiché questi cittadini esperti non sono di carriera, ma saranno scelti, così, fra i cittadini comuni. Io però posso rispondere che una garanzia fondamentale, per lo meno, è possibile; cioè che il legislatore futuro potrà dare la garanzia fondamentale di farli designare non dal potere esecutivo, non dal Governo, ma di farli designare dal Consiglio Superiore della Magistratura, a mo' di esempio, per dimostrare che qualche garanzia di indipendenza è possibile che il legislatore ordinario dia anche ad essi. Appunto perciò mi sono permesso di sottoporre a voi questo punto, che cioè, in sostanza, questi magistrati speciali siano indipendenti e che anche essi abbiano le garanzie di assoluta indipendenza.
Ho posto qui questo emendamento perché in questo articolo 99 mi pare che vi siano delle disposizioni relative alla indipendenza dei magistrati. È opportuno poi forse che questo mio emendamento sia armonizzato e conglobato con le altre disposizioni che garantiscono l'indipendenza delle altre magistrature speciali. In questo senso e per queste ragioni io ho proposto il mio emendamento.
Fabbri. Chiedo di parlare perché desidererei un chiarimento.
Presidente Terracini. Ha facoltà di parlare.
Fabbri. L'emendamento dell'onorevole Adonnino mi pare faccia una certa confusione fra le giurisdizioni amministrative, quali per esempio appunto le commissioni fiscali cui egli si è esplicitamente riferito, e le sezioni speciali della Magistratura ordinaria. Io non penso che la Costituente abbia deliberato di sopprimere proprio tutte le infinite commissioni e giurisdizioni amministrative che non fanno parte della Magistratura ordinaria. Quindi egli prospetta una ipotesi che in gran parte non risponde alla realtà delle nostre deliberazioni.
Presidente Terracini. Forse l'onorevole Adonnino, nello svolgimento del suo emendamento, ha allargato il suo concetto. Infatti il testo dell'emendamento proposto riguarda solo «le condizioni necessarie ad assicurare l'indipendenza dei cittadini idonei che sono chiamati a far parte delle sezioni specializzate degli organi giudiziari ordinari».
Rimane ancora da svolgere l'ultimo emendamento presentato dagli onorevoli Conti, Leone Giovanni e Perassi.
Ha facoltà di parlare, a nome della Commissione, l'onorevole Leone Giovanni per esprimere il pensiero della Commissione sugli emendamenti presentati e per illustrare il nuovo testo dell'articolo 99, accettato dal Comitato di redazione.
Leone Giovanni. Onorevoli colleghi, a nome della Commissione risponderò brevemente agli emendamenti che sono stati presentati. Nella medesima sede, per non abusare del vostro tempo, mi occuperò dell'emendamento Conti-Perassi, al quale ho avuto l'onore di apporre la mia firma. Io constato che su molti dei punti disciplinati nell'articolo 99 vi è accordo in tutti i settori; e l'accordo principalmente verte sul principio di riconsacrare nelle garanzie costituzionali l'inamovibilità del giudice che noi abbiamo anche articolato nei confronti dei vari movimenti che può subire la carriera del magistrato. Preferisco pertanto, ai fini del tempo, occuparmi degli emendamenti sui quali la Commissione esprime dissenso o qualche riserva.
Il primo emendamento è quello dell'onorevole Perrone Capano per quanto concerne l'immunità, da fissare in sede costituzionale, dei magistrati. Qui io non prospetto il mio punto di vista personale, per il quale rimando al mio discorso pronunciato il 14 dinanzi a questa Assemblea. Ma, a nome della Commissione, dichiaro che essa è contraria alla consacrazione in sede costituzionale di questo principio che, così come è formulato, sembra non opportuno fissare in questo momento. Noi riteniamo d'altra parte, però, che occorre stabilire in sede propria (e vedremo da qui ad un istante la sede più idonea) le particolari garanzie circa la possibilità di arresto o fermo del giudice, garanzie tali da assicurare e potenziare la sua indipendenza. Ora, queste garanzie potrebbero essere sufficientemente disciplinate in quel settore della legislazione comune o della legislazione procedurale penale e amministrativa che stabilisce particolari condizioni di procedibilità nei confronti di taluni funzionari dello Stato durante l'esercizio delle loro funzioni. Mi riferisco in particolare agli agenti della forza pubblica per i reati commessi in servizio, o al sindaco durante l'esercizio delle proprie funzioni.
Ora, una norma di questa struttura, di tale genere, congegnata in modo da stabilire alcune garanzie per l'indipendenza del giudice — senza assurgere ad una immunità personale vera e propria, per la quale esistono solo pochissimi casi, — ci sembra che sia la soluzione migliore del problema. Sicché la Commissione si fa interprete del vostro sentimento a questo riguardo, nel segnalare al legislatore di domani questa esigenza, rispondente alla necessità di formulare una norma opportuna.
Per quanto concerne l'emendamento Grassi, l'ultimo emendamento al quale ho avuto l'onore di apporre anche la mia firma dopo quella dell'onorevole Grassi, la Commissione esprime il parere di accettare questo emendamento. Io personalmente avrei un altro punto di vista, ma ritiro quel mio emendamento, anzi mi pare che si salvi il mio punto di vista personale in perfetta coerenza con quello dell'onorevole Grassi, che è condiviso anche dalla Commissione. In altri termini io sostenevo che il pubblico ministero dovesse essere ritenuto organo del potere esecutivo; ma lo condizionavo ad una revisione totale di tutto l'ordinamento giuridico e giudiziario italiano. Nella struttura attuale del pubblico ministero, in considerazione delle funzioni attuali del pubblico ministero, stabilire nella Carta costituzionale che è un organo del potere esecutivo, significa una cosa fuori luogo. Sono d'accordo con la Commissione e con l'onorevole Targetti nella dichiarazione che fino a quando esiste questa struttura, questo sistema di diritto sostantivo e processuale civile e penale, è opportuno che restino quelle parziali garanzie che la legge Togliatti ha conquistato al pubblico ministero. Quindi, non tornare indietro nei confronti della legge 31 maggio 1946, fino a quando dura l'attuale sistema giudiziario, nel quale si inserisce il pubblico ministero oggi. Domani, in una integrale riforma di tutto il complesso giudiziario, il legislatore sarà costretto a rivedere le funzioni del pubblico ministero: se deve conservare l'attuale natura anfibia, nella quale le funzioni giurisdizionali sono prevalenti nei confronti delle amministrative, o assegnargli funzioni esclusivamente amministrative ed esecutive. Ricorderò che nel Congresso giuridico forense di Firenze, il professor Delitala accennò all'idea di organizzare il processo penale sul tipo anglosassone, nel quale il pubblico ministero appare come organo di polizia, come l'organo che raccoglie le prime prove. Ora, queste diverse prospettive, che si presentano dinanzi a noi e sulle quali non possiamo fermarci neppure per delibarle, ma che saranno oggetto di una vasta riforma, ci dicono che allo stato attuale non possiamo togliere al pubblico ministero le garanzie conquistate, perché, avendo funzioni sia amministrative che giurisdizionali, non può essere organo del potere esecutivo. Non può essere considerato organo giurisdizionale — e quindi come tale accompagnato da tutte le garanzie del giudice — perché ha punti di contatto con il potere esecutivo. Deve perciò conservare quel parziale complesso di garanzie che egli ha conquistato con la legge 31 maggio 1946; donde quindi l'esattezza della formula proposta dall'onorevole Grassi alla quale, rinunciando al mio emendamento soppressivo, ho aderito anche io e spero che così faccia pure l'onorevole Bettiol.
Mi sono permesso di suggerire all'Assemblea di rimandare alla legge sull'ordinamento giudiziario lo stabilire quali saranno le garanzie del pubblico ministero; e poiché la legge sull'ordinamento giudiziario dovrà essere congegnata in perfetta armonia con la riforma del Codice civile, con la riforma del processo penale ed eventualmente con la riforma del processo civile, quella sarà la sede più opportuna perché, premessa la determinazione delle funzioni future del pubblico ministero, si possa stabilire se aumentare le garanzie o abolirle o ricorrere ad un sistema intermedio.
Per quanto riguarda l'emendamento Mannironi, che chiede che nel fissare l'inamovibilità del giudice si preveda anche il divieto di assegnarlo ad altre funzioni, la Commissione accetta questo emendamento, perché ritiene che sia una chiarificazione di quello che era nella formula della legge abbastanza sufficientemente espresso. Cioè, inamovibilità non soltanto sotto l'aspetto topografico ma anche sotto l'aspetto funzionale.
Per quanto concerne l'emendamento Adonnino, la Commissione è d'accordo con l'onorevole Adonnino, che occorre indubbiamente formulare una norma. Difficile è formularla, ma occorre. Occorre che si stabiliscano garanzie nei confronti dei membri estranei all'ordine giudiziario. Ora è chiaro che non possiamo chiedere, per gli elementi estranei alla Magistratura, le stesse garanzie dei magistrati, perché quando la legge sente il bisogno di affidare talune funzioni giudiziarie ad elementi estranei, vuol dire che sente la necessità di affidarsi ad elementi che portino quella duttilità e quel minor senso di attaccamento alla stretta formula giuridica che non si può chiedere ai magistrati. Donde l'impossibilità di accompagnarli con tutte le garanzie del magistrato. E, d'altra parte, bisogna mettere in condizioni la società di vedere in costoro i propri giudici, cittadini che, non tanto per l'aspetto della idoneità quanto per l'aspetto della indipendenza morale, la quale si può articolare nelle forme più diverse, possano assicurare la convinzione che questi giudici, tolti dalla società ed immessi negli ordini giudiziari, possano portare il massimo di serenità e di imparzialità.
Accettiamo il principio informatore della formula proposta dall'onorevole Adonnino, con l'intesa che dovrà essere coordinato con le altre norme analoghe, predisposte in altra sede.
Richiamo l'articolo che noi votammo a proposito del Consiglio di Stato e della Corte dei conti: la legge assicura e garantisce le condizioni per l'indipendenza di tali organi nei confronti del Governo.
Con una formula più recente, a proposito dei tribunali militari, volevamo dire lo stesso: che non si può richiedere per la giustizia militare il complesso di garanzie che si richiedono per la giustizia ordinaria; ma occorre stabilire che questo corpo della giustizia militare possa essere garantito nella sua indipendenza funzionale, nei confronti del potere esecutivo, e specificatamente nei confronti del Ministero della difesa.
Questa ulteriore formula proposta dall'onorevole Adonnino sarà congegnata insieme alle altre due, in modo che ne esca una formula unitaria, la quale esprima, sia pure con sfumature di diverse gradualità, questa esigenza che è nell'animo di tutti: affidarsi per talune particolari funzioni giurisdizionali anche ad elementi estranei, ma richiedendo garanzie di serenità e di imparzialità.
Nobile. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Nobile. Desidero un chiarimento. L'ultimo comma del nuovo testo Conti stabilisce che i magistrati si distinguono per diversità di funzioni e non di grado.
Ora, ad un profano come me, sembrerebbe che questo significhi che per i magistrati non debbano esservi i gradi come per gli altri funzionari dello Stato. È esatta questa mia interpetrazione?
Presidente Terracini. L'onorevole Leone Giovanni ha facoltà di rispondere per la Commissione.
Leone Giovanni. Questa formula esprime questa nostra opinione: che, essendosi creato l'ordine giudiziario, nel seno di questo ordine occorre una gerarchia di funzioni. Così la Corte di cassazione è la competenza più alta rispetto agli organi inferiori di merito; ma in questa gerarchia non devono giocare i gradi come per gli impiegati dello Stato. Non occorre per la Magistratura mantenere quella diversità di gradi che, se non erro, è dovuta al fascismo, cioè la equiparazione ai gradi militari. Occorre cominciare a sgretolare questo sistema di equiparazione di gradi. Occorre sovrattutto esprimere questo desiderio e questa aspirazione: che in seno alla Magistratura non si discuta di gerarchia di gradi (non ci sia un grado IX, inferiore all'VIII, rispetto al quale deve mantenere un particolare contegno di obbedienza e di subordinazione), ma che ci siano diversità di funzioni, cioè di attribuzioni di organi, che possono essere maggiori o minori, ma esprimono maggiore o minore ampiezza di giurisdizione, non di grado.
Presidente Terracini. Chiedo ai presentatori degli emendamenti se, dopo le considerazioni fatte dall'onorevole Leone Giovanni a nome della Commissione, li mantengono.
Onorevole Romano, mantiene il suo emendamento.
Romano. Lo mantengo.
Presidente Terracini. Onorevole Rossi Paolo?
Rossi Paolo. Rinunzio ai miei emendamenti, aderendo a quelli dell'onorevole Grassi.
Presidente Terracini. Non essendo l'onorevole Grilli presente, il suo emendamento s'intende decaduto.
L'emendamento dell'onorevole Grassi è stato accettato dalla Commissione.
Gli emendamenti degli onorevoli Monticelli, Colitto, Persico e Castiglia relativi alla soppressione al secondo comma della parola «retrocessi», sono stati accettati dalla Commissione.
Onorevole Caccuri, mantiene i suoi emendamenti?
Caccuri. Per quanto riguarda la proposta di soppressione della parola: «retrocessi», essa è stata accolta dalla Commissione. Mi rimetto alla formula dell'onorevole Targetti, per quanto concerne i magistrati del pubblico ministero.
Rinunzio, poi, al mio emendamento aggiuntivo.
Presidente Terracini. Poiché gli onorevoli Colitto, Castiglia e Costa non sono presenti, i loro emendamenti si intendono decaduti.
Onorevole Bettiol, mantiene l'emendamento?
Bettiol. Lo ritiro.
Presidente Terracini. L'onorevole Carboni mantiene il suo?
Carboni Angelo. Dopo le dichiarazioni dell'onorevole Leone non vi insisto.
Presidente Terracini. E lei, onorevole Perrone Capano?
Perrone Capano. Non insisto.
Presidente Terracini. Lei, onorevole Mannironi?
Mannironi. Il mio testo è stato per una parte accettato dalla Commissione; per l'altra parte lo mantengo.
Presidente Terracini. Onorevole Targetti, insiste nel suo ordine del giorno?
Targetti. Lo mantengo.
Leone Giovanni. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Leone Giovanni. Tenendo conto delle osservazioni formulate in Assemblea, poiché, per quanto a mio avviso erroneamente, potrebbe dubitarsi del vero significato delle parole: «e non di gradi» e poiché intendo esprimere, come ho detto testé, che c'è una gerarchia nella Magistratura, ma si tratta di una gerarchia di funzioni giurisdizionali, senza peraltro rinnegare quel minimo d'interna gerarchia amministrativa che è indispensabile in seno a ciascun collegio, la Commissione ritiene di poter sopprimere le ultime parole: «e non di gradi». Di modo che la formulazione del comma verrebbe ad essere la seguente: «i magistrati si distinguono soltanto per diversità delle funzioni». (Approvazioni).
Mastino Pietro. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Mastino Pietro. Avevo presentato un emendamento relativo all'arresto dei magistrati da limitare ai casi di flagranza di delitto, ed alla possibilità di inserire questa disposizione in un articolo 100-bis; ma siccome questo argomento è stato già discusso, dichiaro di ritirare il mio articolo aggiuntivo, anche perché l'onorevole Leone Giovanni ha detto che l'argomento sarà esaminato in sede legislativa.
Presidente Terracini. Passiamo alla votazione del testo degli onorevoli Conti, Leone Giovanni e Perassi, accettato dalla Commissione.
Grassi. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Grassi. Sarebbe meglio, a mio parere, votare sul testo originario della Commissione. Infatti c'è una differenza, che in un primo tempo non avevo notato, fra l'uno e l'altro testo.
Presidente Terracini. L'onorevole Leone Giovanni ha detto che la Commissione accetta che si voti su questo nuovo testo.
Grassi. Io avevo accettato il testo della Commissione ed avevo presentato un emendamento all'articolo 97, che poi fu rimandato in questa sede; ossia, in merito al trasferimento su domanda del magistrato. Il quesito è se sia sempre necessario il parere deliberante del Consiglio Superiore della Magistratura. Secondo il testo originario non ve ne era bisogno e i trasferimenti si potevano fare, o su domanda, o senza domanda, da parte del Consiglio Superiore che assicurava le garanzie necessarie. Invece, nel nuovo testo della Commissione si dice che i magistrati «non possono essere trasferiti ad altra sede o ufficio», mentre sarebbe stato meglio dire «ad altra sede o funzione».
Leone Giovanni. Ma abbiamo accettato questa formulazione.
Presidente Terracini. Onorevole Grassi, c'è un emendamento accettato dalla Commissione a tenore del quale, invece di dire «o ufficio», si dice «né destinati ad altre funzioni».
Grassi. E questo era un punto importante. Poi ve ne è un altro sostanziale. Dice il testo: «se non dal Consiglio Superiore della Magistratura, in base al loro consenso»; sicché la Commissione ritiene che anche quando vi sia il consenso da parte del magistrato, sia sempre necessario domandare il parere del Consiglio Superiore. Questa può essere una tesi, ma può essere anche una tesi superflua, nel senso che questo non fa che creare impaccio a quelle numerose proposte di trasferimento che vengono su domanda, per cui io non capisco la necessità di sentire il parere del Consiglio Superiore.
L'onorevole Presidente della Commissione ha detto che è sempre bene che i trasferimenti siano fatti sotto la direzione del Consiglio Superiore, perché vi potrebbero essere domande di due o più magistrati per la stessa sede. Può esser vero questo, ma normalmente assicuro che una delle preoccupazioni continue, giornaliere per le necessità di servizio, è quella di poter adibire i funzionari magistrati in sedi meno ambite e meno richieste. E se specialmente in questo caso capita una domanda da parte di un magistrato, non credo che vi sia la necessità di dover ricorrere al parere del Consiglio Superiore.
Io ho esposto il mio punto di vista. La Commissione dirà se mantiene o no la sua formula.
Presidente Terracini. Onorevole Grassi, vi è l'emendamento Romano il quale appunto, fra l'altro, offre all'Assemblea una decisione in ordine alla questione che lei ha posto. La Commissione, ha esaminato tutti gli emendamenti ed è venuta alla determinazione di proporre un'altra formula. Io la sottoporrò all'Assemblea per la decisione, ma ritengo che allo stato dei fatti sia inutile chiarire ancora un punto che è stato sufficientemente chiarito. Ma se l'onorevole Leone Giovanni lo ritiene necessario, lo autorizzo ancora a parlare.
Leone Giovanni. Faccio osservare all'onorevole Grassi che stamani mi sono già occupato di questo problema e che la Commissione ha espresso quel parere che adesso rinnova mediante la mia modesta persona, che cioè non si possa accettare nessun altro emendamento di questo genere. E ciò per due ragioni: una di carattere strutturale ed una di carattere sostanziale. Di carattere strutturale: perché, avendo noi congegnato il Consiglio Superiore come l'organo di governo della carriera del magistrato (che incomincia con le assunzioni, salvo a vedere se il decreto lo firma il Ministro o il Capo dello Stato, e finisce col collocamento a riposo), costituirebbe una rottura dell'armonia di questo governo del Consiglio Superiore il volere sottrarre al Consiglio Superiore stesso la facoltà di provvedere al trasferimento su domanda.
Di carattere sostanziale: perché sembra alla Commissione che sia questa la materia in cui possano intervenire interferenze di carattere politico. Per un primo aspetto, infatti, vi può essere una pluralità di domande inerenti alla stessa sede e toccherà all'organo competente di prescegliere. Cosicché assegnare al Ministro il potere di scegliere tra le diverse domande, significa restituire al Ministro quella possibilità di discrezionalità che noi abbiamo voluto togliere al Ministro e dare ad un organo apposito. Inoltre, occorre, anche se esiste una sola domanda, un giudizio di opportunità per quella determinata sede, dato in base alla idoneità del magistrato che vi aspira; occorre cioè anche che l'organo che deve trasferire ritenga che quel magistrato per i suoi precedenti di carriera, ecc., possa ricoprire quella determinata funzione in quella determinata sede.
Ora, questo giudizio di merito che noi vogliamo dare al Consiglio Superiore, può essere un giudizio suscettibile di carattere personale, politico ecc. La questione era quindi quella di sottrarre o meno la carriera del magistrato alla influenza del potere esecutivo. E perciò, la Commissione ritiene di non accettare l'emendamento proposto e prega l'Assemblea di votare sulla formula della Commissione stessa.
Presidente Terracini. Passiamo alla votazione dell'articolo 99.
Pongo in votazione il primo periodo del primo comma così formulato:
«I magistrati sono inamovibili».
(È approvato).
Passiamo al secondo periodo del primo comma:
«Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, né trasferiti ad altra sede, né destinati ad altre funzioni se non dal Consiglio Superiore della Magistratura in base al loro consenso o a deliberazione del Consiglio, per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario».
L'onorevole Romano ha proposto il seguente emendamento:
«Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, trasferiti o destinati ad altra sede o funzioni se non con il loro consenso o con deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura».
Dominedò. Chiedo di parlare per dichiarazione di voto.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Dominedò. Dichiaro che noi voteremo per il testo della Commissione, e quindi contro l'emendamento, cioè facendo capo al concetto per cui il provvedimento deve sempre promanare dal Consiglio Superiore della Magistratura.
Presidente Terracini. Pongo in votazione allora, la parte introduttiva di questo periodo, che è comune al testo della Commissione ed all'emendamento dell'onorevole Romano. La formulazione è la seguente:
«Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, né trasferiti ad altra sede, né destinati ad altre funzioni».
(È approvato).
Pongo in votazione la formulazione dell'onorevole Romano, nella parte che modifica il testo della Commissione:
«se non con il loro consenso o con deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura».
(Non è approvata).
Pongo in votazione la formulazione della Commissione:
«se non dal Consiglio Superiore della Magistratura, in base al loro consenso od a deliberazione del Consiglio per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario».
(È approvata).
Pongo in votazione il secondo comma nel testo della Commissione:
«Il Ministro di grazia e giustizia ha facoltà di promuovere l'azione disciplinare».
(È approvato).
Pongo in votazione l'ultimo comma nel testo della Commissione quale risulta modificato con l'inclusione degli emendamenti accettati dalla Commissione:
«I magistrati si distinguono soltanto per diversità delle funzioni».
(È approvato).
Pongo in votazione l'emendamento aggiuntivo degli onorevoli Grassi e Leone Giovanni, accettato dalla Commissione:
«Il pubblico ministero gode le garanzie stabilite dall'ordinamento giudiziario».
(È approvato).
Passiamo all'emendamento presentato dall'onorevole Mastino Pietro:
Art. 99-bis.
«Ogni magistrato esercita in modo autonomo le proprie funzioni. Ai capi spetta la direzione amministrativa degli uffici giudiziari e la sorveglianza circa la condotta e le attitudini dei magistrati e dei funzionari ed ausiliari dell'ordine giudiziario».
L'onorevole Leone Giovanni ha facoltà di esprimere il parere della Commissione.
Leone Giovanni. La Commissione ritiene che questa non sia la sede opportuna per inserire una norma di tal genere. Il principio è già introdotto nel comma testé votato. È chiaro che l'organizzazione della Magistratura è su quella base; l'organizzazione amministrativa dei Corpi e Collegi sarà disciplinata dalla legge sull'ordinamento giudiziario.
Presidente Terracini. Onorevole Mastino Pietro, conserva il suo emendamento?
Mastino Pietro. Lo ritiro.
Presidente Terracini. Passiamo all'ordine del giorno presentato dall'onorevole Targetti.
Targetti. Dato il tenore dell'emendamento aggiuntivo Grassi-Leone votato dall'Assemblea, ritiro l'ordine del giorno da me proposto.
Presidente Terracini. Sta bene. L'articolo 99 risulta, nel suo complesso, così approvato:
«I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio, né trasferiti ad altra sede, né destinati ad altre funzioni se non dal Consiglio Superiore della Magistratura in base al loro consenso o deliberazione del Consiglio per i motivi e con le garanzie di difesa stabiliti dall'ordinamento giudiziario.
«Il Ministro di grazia e giustizia ha facoltà di promuovere l'azione disciplinare.
«I magistrati si distinguono soltanto per diversità delle funzioni.
«Il pubblico ministero gode le garanzie stabilite dall'ordinamento giudiziario».
A cura di Fabrizio Calzaretti