[Il 27 gennaio 1947 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sull'organizzazione costituzionale dello Stato.
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 100 per il testo completo della discussione.]
Il Presidente Terracini fa presente che nella riunione odierna dovrà essere esaminato il progetto sul Consiglio di Stato e sulla Corte dei conti presentato dagli onorevoli Bozzi e Ambrosini. Avverte che la seconda Sezione della Sottocommissione, che ha avuto l'incarico di redigere il progetto della Costituzione per la parte riguardante il potere giudiziario, ha già stabilito le norme relative alla attività giurisdizionale del Consiglio di Stato e della Corte dei conti. La Sottocommissione, quindi, dovrà esaminare l'attività dei due organi anzidetti che non riguarda il campo giurisdizionale.
Calamandrei ricorda che nella seconda Sezione era stato proposto di trasformare le attuali Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato e della Corte dei conti in Sezioni specializzate della giurisdizione ordinaria, i cui componenti avrebbero dovuto essere reclutati, per farli diventare magistrati, tra i funzionari aventi quella preparazione amministrativa o contabile che attualmente hanno i consiglieri dei due istituti anzidetti. Tale proposta fu respinta e fu deciso di mantenere le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti e del Consiglio di Stato come organi speciali di giurisdizione. Unica innovazione quella per la quale è stato ammesso che contro tutte le sentenze di tali giurisdizioni speciali è possibile ricorrere presso la Corte di cassazione, il che attualmente era consentito soltanto in alcuni casi.
Il Presidente Terracini mette in discussione l'articolo 1 del progetto presentato dagli onorevoli Bozzi e Ambrosini:
«Il Consiglio di Stato è l'organo supremo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo.
«Esso dà parere su richiesta del Governo o del Parlamento nei casi previsti dalla legge sugli atti della pubblica amministrazione, sulle norme giuridiche da emanarsi dal potere esecutivo nonché sui disegni di legge di iniziativa governativa.
«Il Governo può commettere al Consiglio di Stato la formulazione di progetti di legge e di regolamenti.
«Spetta, inoltre, al Consiglio di Stato la decisione dei ricorsi proposti contro gli atti illegittimi della pubblica amministrazione nei termini fissati dalla legge».
Bozzi. [...] Circa le funzioni del Consiglio di Stato, si può affermare che esse hanno un carattere unitario, perché tale istituto, sia come organo consultivo che come organo giurisdizionale, esercita sempre una funzione di controllo, per quanto espressa, nei due casi, in modo diverso. Lo stesso si può dire per la Corte dei conti.
Fa presente che egli e l'onorevole Ambrosini credono necessario che nella Costituzione si abbia una delineazione del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, in cui siano chiaramente individuati la natura e i compiti di questi due fondamentali organi dello Stato.
Nel primo comma dell'articolo in esame si stabilisce che il Consiglio di Stato è «l'organo supremo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo». È sembrato opportuno di usare l'aggettivo «supremo», perché presso varie amministrazioni si hanno altri organi consultivi, con funzioni particolari e subordinate.
Nel secondo comma si ammette la possibilità che il Consiglio di Stato sia chiamato a dare il suo parere su richiesta del Parlamento. Ciò costituisce una innovazione, perché attualmente il Consiglio di Stato dà pareri soltanto su richiesta del Governo. Si è pensato, ai fini di un perfezionamento delle leggi — che è un'esigenza quanto mai sentita — che il Parlamento possa valersi della speciale competenza del Consiglio di Stato, quando esso lo ritenga opportuno. Inutile dire che la richiesta del parere del Consiglio di Stato da parte del Parlamento riguarderà soltanto l'aspetto tecnico legislativo e non mai il contenuto politico di un dato provvedimento.
Nel terzo comma si prevede anche la possibilità che il Governo commetta al Consiglio di Stato la formulazione di progetti di legge e di regolamenti.
Nel quarto ed ultimo comma è stata riportata, con una formulazione diversa, la deliberazione già approvata dalla seconda Sezione della Sottocommissione riguardante la competenza del Consiglio di Stato a decidere sui ricorsi proposti contro gli atti illegittimi della pubblica amministrazione. Resta da decidere se la disposizione contenuta in questo comma debba essere trasferita nella parte della Costituzione relativa al potere giudiziario o essere mantenuta fra le norme riguardanti direttamente il Consiglio di Stato.
Uberti è contrario a che il Parlamento possa commettere al Consiglio di Stato la formulazione di progetti di legge e di regolamenti perché, così stabilendo, si attribuirebbe ad un organo avente funzioni consultive compiti di carattere legislativo. Naturalmente nulla potrà impedire al Parlamento di richiedere al Consiglio di Stato un parere su un dato provvedimento o la formulazione di un progetto di legge, ma non è opportuno parlarne nella Costituzione: una norma in tal senso potrebbe, infatti, sembrare originata da una sfiducia nel Parlamento nella sua qualità di organo legiferante.
Bozzi assicura che, secondo il suo intendimento e quello dell'onorevole Ambrosini, la disposizione dell'articolo in esame, a cui si è dichiarato contrario l'onorevole Uberti, non è stata dettata da un senso di sfiducia nel Parlamento. Intanto, la richiesta del parere del Consiglio di Stato da parte del Parlamento è facoltativa e il Parlamento non è affatto obbligato a seguire il parere espresso dal Consiglio di Stato, una volta che l'abbia richiesto. Ed è anche facoltativa la richiesta del Governo al Consiglio di Stato di formulare progetti di legge o di regolamento. Nell'uno e nell'altro caso, infine, si tratta sempre di una attività consultiva limitata a un campo strettamente giuridico-amministrativo. A suo avviso, quindi, le preoccupazioni manifestate dall'onorevole Uberti non hanno ragione d'essere.
Fuschini propone che nell'articolo in esame siano soppressi il secondo e il terzo comma, perché ritiene necessario, per affermare l'autorità del Consiglio di Stato, che nella Costituzione siano inserite soltanto le disposizioni contenute nel primo e nell'ultimo comma dell'articolo anzidetto.
Il Presidente Terracini osserva che è necessario parlare del Consiglio di Stato nella Costituzione, in quanto questo è uno degli organi costituzionali d'importanza rilevante. È d'accordo, però, con l'onorevole Fuschini nel ritenere che l'articolo in esame debba essere formulato in modo più conciso, come si conviene a una norma costituzionale. A suo avviso, il primo comma dovrebbe essere così redatto:
«Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo e del Parlamento».
A tale comma dovrebbe seguire l'ultimo, contenuto nell'articolo presentato dagli onorevoli Bozzi e Ambrosini, in cui si stabilisce la competenza del Consiglio di Stato a decidere sui ricorsi proposti contro gli atti illegittimi della pubblica amministrazione.
Mortati rileva, circa l'ultimo comma dell'articolo in esame, che riguarda la competenza giurisdizionale del Consiglio di Stato su cui si è già pronunciata la seconda Sezione, che è impreciso parlare di «atti illegittimi» e che pertanto bisognerebbe trovare una espressione più appropriata.
Si domanda poi se sia il caso di inserire nella Costituzione una norma che stabilisca la facoltà del Governo di valersi della consulenza giuridico-amministrativa del Consiglio di Stato. Una simile disposizione non gli sembra di rilevanza costituzionale. Si dovrebbe fare parola nella Costituzione della richiesta del parere del Consiglio di Stato da parte del Governo, se tale richiesta dovesse essere obbligatoria; consacrare invece in una norma costituzionale la facoltà del Governo di richiedere pareri al Consiglio di Stato non gli sembra necessario. Si tratta, a suo avviso, di una materia che potrebbe essere riservata alla legge.
Ritiene eccessive le preoccupazioni manifestate dall'onorevole Uberti circa la facoltà del Governo di commettere al Consiglio di Stato la formulazione dei progetti di legge e dei regolamenti, secondo quanto dispone il terzo comma dell'articolo in esame, e ciò perché una tale facoltà riguarda solo un momento della formazione della legge. Ma anche in questo caso è da domandare se sia necessario includere una disposizione di questo genere nella Costituzione.
A suo avviso, il problema della consulenza giuridico-amministrativa del Consiglio di Stato rientra in quello più vasto di una consulenza tecnica che dovrebbe essere data, ai fini di un migliore coordinamento di ogni disegno di legge con il complesso della legislazione vigente, da un apposito organo da costituirsi, che potrebbe assumere il nome di Consiglio ausiliario giuridico. Una proposta di articolo in tal senso, da aggiungersi alla parte della Costituzione riguardante il potere legislativo, è già stata fatta da lui, ma egli non vi insiste, perché ha intenzione di trasformarla in raccomandazione al futuro legislatore. Ad ogni modo, prescindendo dalla questione anzidetta, dichiara di non comprendere la ragione per la quale il Consiglio di Stato non potrebbe sussistere senza un esplicito riconoscimento della sua esistenza nella Costituzione. Non ritiene, infatti, necessario che tutti gli organi amministrativi dello Stato trovino nella Costituzione la loro origine. Tali organi possono benissimo trovare la ragione della loro esistenza nella legge ordinaria, quando ciò non sia impedito espressamente da una norma della Costituzione. Le osservazioni fatte in proposito dal Presidente gli sembrano quindi infondate.
Il Presidente Terracini fa presente all'onorevole Mortati che, usando l'espressione: «Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo», non si stabilirebbe la competenza esclusiva del Consiglio di Stato stesso in materia di consulenza giuridico-amministrativa.
[...]
Il Presidente Terracini ritiene assolutamente necessario che nella Costituzione siano espressamente menzionati il Consiglio di Stato e la Corte dei conti e specificate le loro funzioni, per impedire che tali organi possano in qualche modo assumere o assorbire compiti che ad essi naturalmente non competono.
[...]
Fabbri propone di sostituire all'articolo in esame un altro così concepito:
«Il Consiglio di Stato è costituito a garanzia dei cittadini per l'attuazione della giustizia negli atti della pubblica amministrazione.
«Le leggi regolano i casi, le forme e i termini per la richiesta di pareri, vincolanti o no, al Consiglio di Stato da parte del Governo e per la presentazione dei ricorsi contro atti dell'amministrazione da parte dei cittadini».
In tale formulazione si avrebbe una definizione riassuntiva delle due funzioni del Consiglio di Stato, quella consultiva e quella giurisdizionale. Non è del parere che alla parola «atti» debba essere aggiunta la parola «illegittimi», perché con ciò si escluderebbe il controllo di merito.
Bozzi trova troppo analitico il testo dell'articolo presentato dall'onorevole Fabbri, che sostanzialmente, del resto, riproduce la enunciazione proposta da lui e dall'onorevole Ambrosini e pertanto, anche a nome di questo, dichiara di essere favorevole alla formulazione suggerita dal Presidente.
A cura di Fabrizio Calzaretti