[Il 10 gennaio 1947, nella seduta pomeridiana, la seconda Sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sul potere giudiziario.]
Il Presidente Conti. [...] Apre ora la discussione sul seguente articolo, riguardante le funzioni e il modo di formazione del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, della cui redazione era stato dato incarico all'onorevole Bozzi:
«Al Consiglio di Stato e alla Corte dei conti (e agli organi regionali previsti dall'articolo...) spetta l'esercizio della funzione giurisdizionale nelle materie e nei limiti stabiliti dalla legge.
«I Presidenti e i Consiglieri del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, e il Procuratore generale di questa, sono nominati dal Presidente della Repubblica fra appartenenti a categorie determinate dalla legge, su designazione delle Presidenze dei due rami del Parlamento, sentite, rispettivamente, l'adunanza generale del Consiglio di Stato e le Sezioni riunite della Corte dei conti».
Bozzi, circa il primo comma dell'articolo da lui formulato, osserva di aver considerato tra parentesi — per non pregiudicare la questione — gli organi regionali di controllo, che, secondo un articolo già approvato in sede di coordinamento, saranno stabiliti dalla legge.
Spiega poi di aver ritenuto più opportuno stabilire, nel secondo comma, che la nomina abbia luogo «su designazione delle Presidenze dei due rami del Parlamento», anziché su designazione delle Assemblee plenarie, che ritiene poco indicate a fare una nomina di questo genere; osserva che, in pratica, nel regolamento interno di queste si delegherà tale compito ad una Commissione o alla Presidenza.
Esprime infine il desiderio che la votazione abbia luogo congiuntamente sui due commi, in quanto è il secondo che dà l'impronta all'intero articolo.
Laconi, appunto perché la questione può essere disciplinata dal regolamento interno delle Camere, prega l'onorevole Bozzi di limitare la sua proposta alla «designazione da parte dei due rami del Parlamento».
Bozzi accetta l'invito dell'onorevole Laconi.
Calamandrei, Relatore, considerando dal punto di vista della omogeneità i vari articoli della Costituzione, rileva una disparità fra il trattamento fatto alla Magistratura ordinaria e quello che ora si vuol fare al Consiglio di Stato e alla Corte di conti; infatti, mentre per la Magistratura ordinaria si è stabilito di rimandare il modo di nomina dei capi degli uffici direttivi e dei capi supremi alla legge sull'ordinamento giudiziario, per il Consiglio di Stato e per la Corte dei conti si riterrebbe opportuno inserire le analoghe disposizioni nella Costituzione.
Bozzi osserva che la sua proposta mira a rendere anche questi organi veramente democratici, in quanto sottrae la nomina dei Presidenti e dei Consiglieri al potere esecutivo, per trasferirla al popolo attraverso i suoi rappresentanti.
Mannironi concorda con l'onorevole Calamandrei nel ritenere che si debba seguire il medesimo criterio adottato per i capi della Magistratura, la cui nomina è stata rimessa alla legge sull'ordinamento giudiziario.
Bozzi rileva che vi è una sostanziale differenza tra la Magistratura ordinaria e il Consiglio di Stato, perché, mentre i magistrati ordinari seguono la loro carriera e sono promossi per concorso, alla carica di consigliere di Stato — oltre che per concorso dai gradi inferiori — si può pervenire anche per chiamata diretta. Aggiunge che, a suo avviso, la forza del Consiglio di Stato sta appunto nella confluenza dei due sistemi, che rende possibile tanto l'afflusso di tecnici, di giuristi, di specializzati, quanto l'ingresso di coloro che al senso giuridico accompagnano l'esperienza amministrativa.
Leone Giovanni, Relatore, per quanto la disposizione proposta dall'onorevole Bozzi possa costituire una disarmonia nel sistema costituzionale, dichiara di preferirla, perché ritiene opportuno che i capi del Consiglio di Stato — che è un organo giurisdizionale con la esclusiva funzione di controllo del potere esecutivo — non siano nominati dal Consiglio dei Ministri, il quale è appunto l'organo la cui attività deve essere controllata.
Rileva come tale ragione politica — che giustifica l'inserzione di questa norma nella Costituzione — non sia sentita nella stessa misura per capi della Magistratura ordinaria, la cui nomina ben può essere disciplinata dalla legge sull'ordinamento giudiziario, in quanto, mentre questi ultimi sono, per tradizione, scelti fra i magistrati, i consiglieri di Stato sono reclutati anche fuori della loro amministrazione, e quindi non è escluso che la scelta cada su elementi vincolati al potere esecutivo.
Limiterebbe però la portata della disposizione ai soli Presidenti, riservando la nomina dei consiglieri di Stato, i quali, malgrado la loro alta funzione, possono essere personalità non sempre molto note, alla legge che disciplinerà le funzioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti.
Laconi ritiene la funzione del Consiglio di Stato così alta e importante, così diversa da quella della Magistratura ordinaria, da rendere inconcepibile la sottrazione della scelta dei suoi più alti funzionari alla competenza del Parlamento, dell'organo cioè investito dal popolo.
Uberti manifesta il timore che, modificando il sistema di formazione del Consiglio di Stato, che ha dato indubbie prove della sua funzionalità non solo prima, ma anche durante il fascismo, si vengano a mutare le sue caratteristiche essenziali. Teme infatti che la nomina da parte del Parlamento dei consiglieri di Stato — i quali devono offrire determinate garanzie di competenza e di cultura — porti necessariamente quest'organo ad assumere un carattere di politicità che ridonderebbe necessariamente a suo svantaggio.
Ritiene invece opportuna la nomina da parte del Parlamento per i Presidenti, la cui carica può rivestire un carattere politico.
Calamandrei, Relatore, concorda con l'onorevole Uberti nel ritenere che si debba conservare al Consiglio di Stato quel carattere di tecnicità, che dà la possibilità ai governi di vario orientamento politico, i quali si susseguono, di trovare in esso dei fidati collaboratori, ed evitare che, attraverso la nomina da parte dell'organo legislativo, i consiglieri di Stato siano l'espressione della politica prevalente in un certo periodo. A tale proposito fa presente la situazione poco simpatica in cui si verrebbe a trovare una nuova Camera di fronte ad un Consiglio di Stato, espressione di una politica ad essa contraria, per il fatto di essere stato eletto nella sua maggioranza durante la legislatura precedente, quando altri erano i partiti dominanti. Osserva che sarebbe possibile evitare questo inconveniente solo con l'adozione del sistema seguito negli Stati Uniti, dove all'insediamento del nuovo Presidente segue la sostituzione di tutte le personalità più in vista con altre di gradimento del nuovo Capo dello Stato.
Bozzi ritiene che le osservazioni degli onorevoli Uberti e Calamandrei — che anche egli non ha mancato di considerare — siano più apparenti che sostanziali. Anche demandando la nomina al Consiglio dei Ministri, non mancheranno preoccupazioni di carattere politico in quanto anche i Ministri, che rappresentano correnti politiche, non mancheranno di proporre uomini del partito ai quali essi stessi appartengono.
Del resto, a parte le garanzie costituite sia dal principio che i magistrati non possono appartenere a partiti politici, sia dall'altro che devono essere scelti fra categorie determinate dalla legge, praticamente l'originaria designazione degli eleggibili verrà fatta alle Camere dagli organi competenti, i quali non mancheranno di tener conto delle doti tecniche e giuridiche dei candidati.
Ambrosini richiama il sistema degli Stati Uniti, dove i giudici della Corte Suprema sono nominati dal Presidente come Capo dell'esecutivo; nomina che deve essere ratificata dal Senato.
È del parere che — stabilito il presupposto che le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato amministrano la giustizia e devono quindi essere composte di tecnici del diritto — affidarne la nomina o la semplice designazione dei componenti al Parlamento significhi in certo senso snaturare il carattere stesso dell'organo. Crede, che, se mai, un'eccezione potrebbe farsi per il Presidente del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, a condizione però che, come accennava l'onorevole Bozzi, non sia il Parlamento a prendere l'iniziativa, che, in tal caso, non potrebbe essere che politica.
Conclude facendo la proposta, se non si ritenesse opportuno rimandare ogni decisione in proposito alle leggi particolari — così come egli suggerisce — ma si preferisse affrontare ora il problema, di riprendere in esame l'argomento relativo alla nomina dei Capi della Magistratura ordinaria.
Laconi rileva anzitutto che, non accettando la proposta di dare alle Camere il potere di designare gli alti funzionari del Consiglio di Stato, si sottrarrà al Parlamento una parte probabilmente fondamentale del suo sindacato sul Governo, proprio quando — con l'attuazione in Italia di grandi riforme sociali ed economiche — la sfera di discrezionalità del Governo e l'intervento di esso nella vita e nei rapporti privati andranno sempre più aumentando. D'altra parte rileva che, se è vero che il controllo per accertare se l'operato del Governo rientri nell'ambito normale della legge è essenzialmente tecnico, è altrettanto vero che il controllo sul settore attribuito alla sfera di discrezionalità del Governo è necessariamente politico e non può essere eseguito da un organo tecnico, sottratto alla designazione popolare.
Appunto per questo, si dichiara favorevole ad una soluzione di compromesso, alla creazione cioè di un organo che contemperi le esigenze tecniche con quelle politiche.
Conclude affermando che la designazione dei magistrati del Consiglio di Stato da parte del Parlamento dà affidamento che essa corrisponderà alla volontà del Paese e che quest'organo avrà un'autorità ben maggiore di quella che avrebbe se fosse soltanto di carattere tecnico e nominato dal Governo.
Di Giovanni è del parere che la Sezione non debba seguire l'onorevole Laconi nelle sue considerazioni, ma si debba limitare a decidere sulla conservazione o meno delle funzioni giurisdizionali delle Sezioni del Consiglio di Stato. Dichiara di essere favorevole alla conservazione di queste funzioni nelle materie assegnate alla competenza delle Sezioni giurisdizionali stesse.
Quanto poi alla valutazione dei criteri di nomina del Presidente e dei Consiglieri, pensa che si possa puramente e semplicemente far rinvio alla legge. Propone al riguardo la seguente formula:
«La composizione delle Sezioni e la nomina dei componenti del Consiglio di Stato e della Corte dei conti saranno regolate dalla legge».
Calamandrei, Relatore, rileva che le argomentazioni dell'onorevole Laconi avrebbero dovuto condurlo all'affermazione che anche i magistrati ordinari — ai quali spetta di applicare il diritto — devono essere nominati dal Parlamento, e cioè dal popolo da cui deriva la sovranità. Non vede quindi perché per i magistrati ordinari non si richieda questo sistema di nomina, mentre lo si esige per i consiglieri di Stato, i quali sono anch'essi magistrati e, come tali, nominati a vita e inamovibili, e reclamano la medesima indipendenza e le stesse garanzie accordate ai magistrati ordinari.
Riallacciandosi ad un concetto già esposto, rileva che appunto affinché la democrazia — che è un continuo succedersi di maggioranze che diventano minoranze e di minoranze che diventano maggioranze — continui a sussistere, è necessario che il controllo sulla legalità degli atti amministrativi sia affidato ad un corpo di persone scelte non perché appartenenti ad un partito, ma perché in possesso di una determinata preparazione professionale.
Laconi replica all'onorevole Calamandrei di non essere favorevole alla nomina dei consiglieri di Stato a vita, in quanto ciò espone al pericolo che, in un determinato momento, ve ne possano essere alcuni che non rispecchino più il punto di vista dominante nel Paese.
Targetti propone la seguente formula:
«I consiglieri di Stato e della Corte dei conti sono nominati in seguito a concorso, secondo legge.
«I Presidenti del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, e il Procuratore generale di questa, saranno nominati dal Parlamento su una terna formata dall'adunanza generale del Consiglio di Stato e dalle Sezioni riunite della Corte dei conti».
Ambrosini all'onorevole Laconi, il quale ammetterebbe la conservazione delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato e della Corte dei conti a condizione che i consiglieri fossero nominati dal Parlamento, osserva che, nel caso in cui, non approvandosi il mantenimento di tali Sezioni giurisdizionali, le loro attuali competenze fossero devolute alla Magistratura ordinaria, tutte le considerazioni da lui fatte dovrebbero essere ripetute nei riguardi della Magistratura ordinaria; il che non è ammissibile.
Rileva altresì che, procedendo con gli stessi criteri dei magistrati ordinari nell'interpretazione della legge, anche i Consiglieri delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato o della Corte dei conti sono magistrati, e come tali debbono essere considerati dei tecnici ed esser posti in una posizione che non sia subordinata o influenzata da correnti politiche, cosa questa che si verificherebbe se la loro nomina avesse luogo in seno all'organo politico.
È perciò favorevole alla proposta fatta dall'onorevole Targetti, la quale stabilisce che i consiglieri delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato e della Corte dei conti siano nominati in seguito a pubblico concorso.
Mannironi, concordando con quanto hanno osservato gli onorevoli Calamandrei ed Ambrosini, dichiara di essere favorevole alla proposta dell'onorevole Targetti, con la riserva di risollevare la questione in sede opportuna, al fine di richiedere che il medesimo criterio sia adottato anche per la Magistratura ordinaria.
Il Presidente Conti riassume la discussione e ricorda le proposte formulate dagli onorevoli Bozzi, Di Giovanni e Targetti.
Pone ai voti la prima parte della proposta fatta dall'onorevole Bozzi:
«Al Consiglio di Stato e alla Corte dei conti spetta l'esercizio della funzione giurisdizionale nelle materie e nei limiti stabiliti dalla legge».
(È approvata).
Bozzi, per quanto riguarda la seconda parte, dichiara che, se non sarà accolta la sua proposta, voterà in linea subordinata quella dell'onorevole Di Giovanni, che rinvia la soluzione del problema alla legge.
Targetti dichiara di ritirare la sua proposta.
Il Presidente Conti mette anzitutto ai voti la seconda parte della proposta Bozzi:
«I Presidenti e i consiglieri del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, e il Procuratore generale di questa, sono nominati dal Presidente della Repubblica fra appartenenti a categorie determinate dalla legge, su designazione dei due rami del Parlamento, sentite, rispettivamente, l'adunanza generale del Consiglio di Stato e le Sezioni riunite della Corte dei conti».
(Non è approvata).
Mette quindi in votazione la proposta fatta dall'onorevole Di Giovanni:
«La composizione delle Sezioni e la nomina dei componenti del Consiglio di Stato e della Corte dei conti saranno regolate dalla legge».
(È approvata).
[...]
Il Presidente Conti. [...] Comunica che, a proposito dell'articolo 11 («Entro cinque anni dall'entrata in vigore della Costituzione si procederà alla revisione degli organi speciali di giurisdizione attualmente esistenti»), l'onorevole Leone ha presentato una proposta di rettifica del seguente tenore:
«Le giurisdizioni speciali che entro cinque anni dalla data della presente Costituzione non saranno conservate con legge votata a norma dell'articolo 6, resteranno soppresse.
«Entro il medesimo termine si provvederà con legge alla soppressione dei Tribunali militari e delle altre giurisdizioni speciali penali esistenti.
«Entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente Costituzione si provvederà con legge alla soppressione del Tribunale supremo militare e al conseguente trasferimento della competenza del medesimo alla Corte suprema di cassazione».
Laconi ritiene eccessivo il termine di cinque anni dopo l'emanazione della Costituzione previsto per l'abolizione dei Tribunali militari.
Cappi osserva che i Tribunali militari dovranno restare in carica solo per i giudizi in corso.
Il Presidente Conti non crede che si possa affermare esplicitamente un tale concetto, perché si correrebbe il rischio di veder protrarre nel tempo e quasi indefinitamente le cause pendenti. Ritiene invece che si debba stabilire che non possono essere più iniziati procedimenti penali dinanzi ai Tribunali militari a decorrere da una determinata data e che i Tribunali stessi sono soppressi a decorrere da quell'altra data che dovrà essere stabilita.
Cappi adotterebbe la formula:
«I Tribunali militari restano in attività solo per l'esaurimento delle cause in corso e in ogni caso...».
Bozzi osserva che, prima di sopprimere i Tribunali militari definitivamente, è necessario che siano istituite le sezioni specializzate presso i Tribunali ordinari.
Mannironi propone che tale materia sia riservata alle norme transitorie.
Ambrosini concorda, ed aggiunge che bisogna trovare una formula più adeguata.
Il Presidente Conti invita l'onorevole Bozzi a presentare una nuova formulazione dell'articolo in parola.
A cura di Fabrizio Calzaretti