[Il 16 ottobre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo primo della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Il Parlamento».
L'emendamento dell'onorevole Codacci Pisanelli, viene presentato come aggiuntivo all'articolo 74 del progetto, pertanto per il testo completo della prima parte della discussione si rimanda al commento all'articolo 76.]
Presidente Terracini. Seguono due emendamenti dell'onorevole Codacci Pisanelli:
[...]
«Aggiungere il seguente comma:
«In casi straordinari di necessità e di urgenza il Capo dello Stato potrà emanare con suo decreto norme aventi forza di legge ordinaria, che dovranno essere presentate al Parlamento per la conversione in legge e perderanno automaticamente efficacia sessanta giorni dopo la pubblicazione, se la legge in cui siano state convertite non venga pubblicata almeno dieci giorni prima dello scadere di tale termine».
L'onorevole Codacci Pisanelli ha facoltà di svolgerli.
Codacci Pisanelli. Onorevole Presidente, onorevoli colleghi. [...] Per quanto riguarda il secondo emendamento, faccio presente che l'articolo 74 è molto importante sia per quello che dice, sia per quello che non dice.
Presidente Terracini. Onorevole Codacci Pisanelli, c'è una proposta di articolo 74-bis, al quale può essere forse più direttamente collegato questo suo emendamento. Potremmo quindi esaminare l'articolo 74, e poi, in sede di articolo 74-bis, svolgere il suo e gli altri emendamenti.
Codacci Pisanelli. Non ho difficoltà, in quanto credo che la prima parte non dovrebbe dar luogo a discussioni.
[...]
Presidente Terracini. [...] L'onorevole Crispo ha proposto il seguente articolo 74-bis, che ha già svolto in sede di discussione generale:
«L'esercizio dei diritti di libertà può essere limitato o sospeso per necessità di difesa, determinate dal tempo o dallo stato di guerra, nonché per motivi di ordine pubblico, durante lo stato di assedio. Nei casi suddetti, le Camere, anche se sciolte, saranno immediatamente convocate per ratificare o respingere la proclamazione dello stato di assedio e i provvedimenti relativi».
L'onorevole Codacci Pisanelli ha facoltà di svolgere in questa sede il suo emendamento.
Codacci Pisanelli. Come avevo accennato, risolta la questione relativa alla delega della funzione legislativa, ci resta da esaminare l'altra, non meno importante, relativa alla possibilità per il Governo di far uso del potere di ordinanza, cioè di emanare norme aventi valore di legge. Dobbiamo tener presente che stiamo parlando della legislazione ordinaria, cioè non ammettiamo, almeno per quanto riguarda il mio emendamento, che, anche concedendo questo potere di ordinanza, il Governo possa derogare ai diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione. Nella Commissione dei settantacinque il problema fu esaminato, e si ritenne di escludere assolutamente la possibilità di far uso dei decreti legge. Si volle, con la formula adottata nell'attuale articolo 74 e con il silenzio adottato in proposito, escludere in maniera assoluta la possibilità per il Governo di emanare norme aventi efficacia di legge ordinaria.
Già allora sostenni la tesi contraria e fui appoggiato dall'opinione di diversi commissari: ma rimanemmo in minoranza. Questa voce della minoranza io esprimo oggi di nuovo. Per quanto riguarda il problema dei decreti-legge, che ha sempre rivestito una importanza notevole, ritengo che non sia inutile richiamare l'attenzione dell'Assemblea. Nel nostro Stato i decreti-legge non sono una novità derivata dalla tirannia instauratasi nel 1922. Già in precedenza noi abbiamo avuto numerosi decreti-legge; e in proposito dobbiamo distinguere quelli che riguardano lo stato d'assedio dai veri e propri decreti-legge. Il primo esempio di decreto-legge che si ricorda nella nostra storia legislativa (parlo della storia legislativa riferita allo Stato italiano) è offerto da quello che concerneva lo stato d'assedio dichiarato a Genova nel 1849. Il Parlamento riunitosi approvò questa dichiarazione. Non siamo ancora di fronte ai veri e propri decreti-legge. Si trattava di sanzionare il così detto stato d'assedio. È attraverso l'idea dello stato d'assedio che penetra nella nostra legislazione l'idea di quello che sarà poi il decreto-legge. Di fronte a questa dichiarazione di stato di assedio, si ebbe nel nostro sistema legislativo una soluzione analoga a quella che si riscontra nel sistema inglese; il quale non prevede il decreto-legge ma consente, in fondo, al Governo di provvedere, sotto la sua responsabilità, all'emanazione di norme aventi forza di legge.
Nel caso in cui il Parlamento ritenga opportuno l'uso della facoltà straordinaria, non prevista nemmeno dalla costituzione, vi sarà poi una legge, il famoso bill di indennità, che esonera da ogni responsabilità i Ministri, i quali hanno saputo affrontare la situazione ed hanno assunto la responsabilità di derogare alla Costituzione, emanando norme aventi forza di legge.
Anche allora, nel 1849, avvenne qualche cosa di simile; perché il Parlamento, avendo riconosciuto che lo stato di assedio era stato dichiarato nell'interesse di Genova, approvava quanto il Governo aveva fatto e passava all'ordine del giorno. Ma successivamente, da questo decreto concernente la stato di assedio, si passò ai veri e propri decreti-legge; il decreto-legge si ebbe in un primo momento per la approvazione dei trattati internazionali. Più di una volta, quasi per reminiscenza dell'antico potere attribuito al sovrano, abbiamo avuto trattati internazionali approvati mediante decreti-legge. In seguito si riscontra una serie di decreti-legge riguardanti le più diverse materie. Non sarebbe difficile offrirne un elenco agli onorevoli colleghi. Però è da notare che in generale il Governo aveva fatto un uso molto ristretto di questo potere: infatti il numero per ogni decennio si riduce a qualche decina; in alcuni periodi il numero poteva aumentare, ma normalmente si faceva uso dei decreti-legge con grande discrezione.
Viceversa, nei periodi in cui si tendeva verso regimi autoritari il numero dei decreti-legge aumentava. Basterebbe esporne una statistica, ma non voglio tediare l'Assemblea.
Una delle questioni interessanti, in proposito, che possono illuminare per la decisione da prendere è che l'autorità giudiziaria ordinaria più di una volta è stata chiamata ad esaminare il problema della costituzionalità dei decreti-legge; cioè, ci si domandava se il Governo avesse o no il potere di emanare ordinanze aventi valore di legge. Il problema fu discusso in tutti i modi. Ho appena bisogno di richiamare ai colleghi i vari tentativi fatti, per giustificare lo straordinario potere conferito al Governo.
Alcuni sostenevano che nello Statuto albertino non vi era nulla al riguardo e che quindi la potestà di emanare decreti-legge non poteva assolutamente riconoscersi al Governo. Altri ritenevano, invece, che, siccome bisognava riconoscere al Governo la facoltà di dichiarare lo stato di assedio, come conseguenza bisognava riconoscergli anche la potestà di emanare norme aventi forza di legge, quando la necessità e l'urgenza lo avessero richiesto. E questa tesi fu, in fondo, accolta da gran parte dei nostri studiosi; fu accolta anche dalla giurisprudenza, la quale però, in proposito, esercitò una vigile cura, in quanto che più di una volta si ebbero pronunziati giurisdizionali, i quali mostrarono come l'autorità giudiziaria si preoccupasse di evitare gli abusi di questo straordinario potere. Ed anche la soluzione affermativa, circa l'appartenenza o meno di tale potere al Governo, fu risolta soltanto dopo controversie al riguardo e dopo pronunciati giurisdizionali, difformi fra di loro.
Il problema fu esaminato dopo la guerra 1914-18, perché durante quel periodo si ebbe il moltiplicarsi dei decreti-legge e siccome mancava una qualsiasi regolamentazione, il Governo, che li aveva sempre emanati, non avendo nessun limite in alcuna norma costituzionale scritta, finì per fare quell'abuso che tutti abbiamo lamentato.
Sappiamo che dopo l'emanazione di tanti decreti-legge si arrivò ad una conversione in legge collettiva dei medesimi da parte del Parlamento, che si risolse praticamente in una piena approvazione, senza nemmeno un esame dettagliato dei diversi decreti, che non sarebbe stato possibile, perché praticamente non avrebbe portato ad alcun risultato. Di qui, in seguito agli studi di valenti giuristi nostri, fra cui alcuni dei migliori (basti citare Vittorio Scialoja) si arrivò a concludere per la necessità di ammettere costituzionalmente i decreti-legge e di disciplinarli in maniera tale che il Governo non potesse farne abuso. Ma evidentemente, siccome mancava un controllo, e questo controllo vi sarebbe dovuto essere solo da parte del Parlamento, quella legge 31 gennaio 1926, n. 100 — che contemplò l'ipotesi e introdusse nella nostra Costituzione ufficialmente la potestà di emanare decreti-legge — fu uno degli espedienti che servirono per trasferire praticamente la funzione legislativa dagli organi legislativi al potere esecutivo. Questo avvenne perché mancava un organo di controllo. Mancava un organo di controllo, il Parlamento, al quale fu tolta praticamente la possibilità di sindacato: mancava, d'altra parte, un organo giurisdizionale di controllo perché ancora quella giustizia legislativa, quella suprema magistratura che garantisce la costituzionalità delle leggi, non era stata introdotta nel nostro sistema. Ed è questa una delle ragioni che ci spinge appunto a sostenere la necessità di un simile organo giurisdizionale supremo di cui dovremo occuparci in seguito.
Ma quel che interessa rilevare, a proposito dei decreti-legge, sono le ragioni le quali inducono molti dei nostri colleghi a ritenere che sia meglio escluderli completamente dalla nostra Costituzione. Essi dicono: i decreti-legge sono stati un mezzo di abuso; il potere esecutivo, investito della facoltà di emanare leggi, se ne è servito abusandone ed eliminando quelle garanzie che vi erano a favore dei cittadini. Dobbiamo tener presente che la situazione, in cui ci verremo a trovare dopo l'emanazione della nuova Costituzione, sarà ben diversa da quella che avevamo in precedenza, perché ci troveremo di fronte ad una costituzione modificabile, ma modificabile solo attraverso un particolare procedimento di revisione costituzionale. E, d'altra parte, lo ripeto ancora, il potere di ordinanza, vale a dire il potere di emanare decreti-legge, che intendiamo attribuire al Governo, non consente di modificare norme di carattere costituzionale. Di qui, la profonda differenza che vi sarà fra il sistema precedente ed il sistema attuale.
Ma gli oppositori della tesi relativa ai decreti-legge aggiungono che in fondo si potrebbe adottare anche da noi il sistema anglosassone. Essi dicono: riconosciamo che in alcuni casi particolari di estrema necessità e di estrema urgenza può essere utile che il Governo emani decreti aventi efficacia di legge, ma in questi casi saranno gli stessi uomini di Governo ad assumere la piena responsabilità e si presenteranno poi dinanzi al Parlamento che potrà, con un atto legislativo simile al bill di indennità inglese, esonerare i governanti da ogni responsabilità. Rispondo che questo sistema non potrebbe essere introdotto nella Costituzione che stiamo per adottare: non sarebbe compatibile coi principî che in fondo costituiscono la base del nostro progetto. Non sarebbe compatibile, perché noi abbiamo previsto che vi sia un'Alta Corte costituzionale. Non abbiamo ancora deciso al riguardo, ma nel progetto, e come lasciano supporre diverse tendenze, si vede la necessità di un organo giurisdizionale supremo. Che cosa accadrebbe qualora il Governo emanasse un atto avente forza di legge? Sarebbe sempre possibile infirmarne la costituzionalità, cioè impugnarlo perché in contrasto con la Costituzione. Si risponde: ma la Camera potrà approvarlo successivamente, solo per l'avvenire. Così, il ricorso che portasse alla dichiarazione di inefficacia di una legge darebbe luogo ad una situazione praticamente insolubile, perché la dichiarazione di inefficacia avrebbe effetto retroattivo, cioè il decreto-legge dichiarato incostituzionale sarebbe tale fin dal momento della sua emanazione: sarebbe un atto legislativo invalido, e l'invalidità iniziale farebbe sì che tutti i rapporti giuridici sorti nel frattempo dovrebbero ritenersi praticamente privi di fondamento, e tante situazioni giuridiche sorte verrebbero a cadere, con pregiudizio anche di eventuali diritti quesiti.
In altri termini, la soluzione anglosassone del problema a cui sto accennando non può essere accolta nel nostro sistema costituzionale, dati i principî sui quali vogliamo che riposi la nostra Costituzione.
Penso, del resto, che i preconcetti contro la potestà di ordinanza attribuita al Governo possono, in gran parte, essere superati. Possono essere superati, perché, in fondo, della potestà di ordinanza il Governo finirà sempre, prima o poi, per fare uso. Ce lo dimostra la storia. In alcuni casi di particolari necessità, come nei cataclismi; in caso di aggressione da parte di altri Stati, quando si debbano emanare disposizioni in materia doganale, quando sia necessario mantenere il segreto, in tutte queste ipotesi è assolutamente necessario che il Governo possa procedere ad emanare decreti-legge da un momento all'altro, senza attendere il sia pure rapido sistema previsto attraverso le Commissioni per emanare leggi ordinarie.
Meglio quindi fare in modo che un simile potere del Governo venga esattamente e precisamente delimitato. Quando l'esperienza storica dimostra che anche negando tale potere nelle Costituzioni, come quella anglosassone in cui praticamente è escluso, si finisce per far uso della potestà di ordinanza, è molto meglio mostrarsi aderenti alla realtà nel riconoscere simile potere al Governo, disciplinandolo in maniera sicura.
D'altra parte, non si può accogliere la tesi di coloro i quali sono contrari all'ammissibilità della potestà di ordinanza del Governo in base ad una rigida e meccanica tripartizione dei poteri.
Presidente Terracini. Onorevole Codacci Pisanelli, tenga presente che sta svolgendo un emendamento.
Codacci Pisanelli. Abbia pazienza, onorevole Presidente, si tratta di argomento molto importante.
Presidente Terracini. Prosegua pure.
Codacci Pisanelli. Ho sentito in quest'Aula sollevare notevoli dubbi circa la divisione dei poteri. Vi è stato chi ha parlato di un superamento della divisione dei poteri, vi è stato chi ha detto che era uno strumento addirittura a favore delle monarchie, mentre, per quanto io sappia, la divisione dei poteri trova la sua più efficace affermazione proprio nella rivoluzione francese e la considero come uno dei più sicuri espedienti a garanzia delle libertà. Comunque, per quanto io ritenga che il principio della divisione dei poteri, inteso come tendenza e non in maniera assoluta, rimanga fondamentalmente nel nostro ordinamento, e debba considerarsi come una delle sue basi, appunto perché noi vogliamo una Costituzione che garantisca i fondamentali diritti di libertà; tuttavia non arrivo a concepire quella meccanica tripartizione dei poteri che porta i sostenitori della tesi avversa a quella che io sostengo ad escludere completamente la possibilità che il Governo eserciti la potestà legislativa di urgenza. I sostenitori della tesi opposta ritengono che, data la necessità di fare in maniera che la funzione legislativa sia esercitata esclusivamente da organi legislativi, il potere esecutivo, il Governo, debba assolutamente essere escluso dall'esercizio di tale funzione. Non sono d'accordo con loro perché, anche movendo dal loro punto di vista, si dimostra come la meccanica tripartizione sia assolutamente impossibile. Il Governo, anche secondo la tesi dei miei oppositori, deve per lo meno poter esercitare la potestà regolamentare.
I regolamenti non potranno essere fatti dalle Assemblee legislative. È necessario che siano emanati dallo stesso Governo e siccome i regolamenti costituiscono esercizio della funzione legislativa in senso sostanziale è inesatto affermare che la funzione legislativa sia esercitata soltanto da parte degli organi legislativi. Ed allora se noi nel nostro nuovo sistema avremo leggi costituzionali, e immediatamente al di sotto nella gerarchia avremo le leggi ordinarie e ancora ad un gradino più sotto in questa gerarchia delle fonti avremo i regolamenti emanabili dal Governo, tanto vale consentire al Governo di esercitare una funzione legislativa, superiore sì a quella regolamentare, ma sempre inferiore alla funzione legislativa costituzionale.
Quindi, anche da un punto di vista strettamente teorico, una volta ammessa l'esistenza di leggi di carattere costituzionale riesce più facile, riesce più agevole e supera molti timori questa possibilità che il Governo eserciti sì la funzione legislativa ordinaria, ma non possa esercitare la funzione legislativa costituente. Saremo garantiti perché, se i decreti-legge in passato potevano modificare anche le disposizioni su cui si basavano i nostri diritti fondamentali, oggi questo non sarà più possibile. Ho voluto farlo presente perché anche dal punto di vista teorico, in fondo, in questa maniera noi riusciamo ad ottenere che con l'ammissione della facoltà del Governo di emanare norme di efficacia di legge ordinaria riusciamo ad ottenere che ciò avvenga senza nessun pericolo per il rispetto dei nostri diritti fondamentali.
Questo dal punto di vista teorico. Ma ritengo che dal punto di vista pratico sia necessario soffermarsi sopra la necessità dei decreti-legge. Già nella Commissione dei settantacinque vi furono persone molto esperte in materia economica, vi furono persone che avevano già sperimentato le fatiche governative, le quali fecero presente come effettivamente nella pratica ci si trova di fronte a situazioni di tale urgenza che non è possibile fare a meno di un atto avente efficacia di legge formale e non è nemmeno possibile attendere che la legge ordinaria sia emanata dagli organi legislativi. Accenno sopratutto ai cosiddetti decreti-catenaccio, di cui ci è stato parlato, di cui ci è stata dimostrata la necessità. Non sarà possibile fare a meno in avvenire di simili decreti in materia finanziaria.
Il semplice fatto che un decreto il quale stabilisca un dazio o debba comunque fissare una imposta possa essere conosciuto prima della sua emanazione attraverso il procedimento, che per quanto rapido richiederà qualche giorno e sarà di tale pubblicità da fare conoscere a tutti che si sta per emanare un atto legislativo al riguardo, deve indurci a ritenere che non sarebbe pratico legiferare in questa materia col sistema normale. Ragioni pratiche, quindi, oltre che ragioni teoriche devono indurci a ritenere che non possa farsi a meno dei decreti-legge, e che è opportuno disciplinarli nella Costituzione.
L'emendamento da me proposto stabilisce però che sia stabilito un termine perentorio entro il quale i decreti-legge stessi debbono essere convertiti in legge dal Parlamento. Questo è indispensabile per evitare abusi tipo quello comunemente ricordato da tutti del decreto-legge emanato per nominare sottotenente un capo di una banda musicale della Marina. Dove fosse la necessità e l'urgenza in quel caso, certamente non si vede...
Presidente Terracini. Onorevole Codacci Pisanelli, tenga presente che parla da mezz'ora. Lei sta usando di un suo diritto, ma la prego di non abusarne.
Codacci Pisanelli. Signor Presidente, sono al termine; del resto sono stato io uno dei sostenitori della tesi di stabilire nella Costituzione il divieto dell'abuso del diritto, quindi nessuno più di me è convinto della necessità di non abusare del proprio diritto.
L'emendamento da me proposto tende a stabilire il principio. Non è mio proposito richiedere che sia accolto così com'è; mi rendo conto che l'onorevole Presidente della Commissione dei settantacinque potrà formularlo in maniera anche migliore. Ma quello che a me interessa è stabilire il principio che i decreti-legge possano essere emanati dal Governo con efficacia di leggi ordinarie, stabilire che questi decreti-legge debbano essere sottoposti ad una determinata procedura, che potrà essere fissata anche in base a quanto propone l'onorevole Crispo, il quale desidera che sia sentito il parere del Consiglio dei Ministri. Nessuna difficoltà da parte mia ad accedere a questa tesi. Ma a me interessa, soprattutto, che sia affermato il principio.
L'altro principio che deve essere affermato è quello dell'automatica cessazione dell'efficacia dei decreti-legge, qualora non siano approvati, qualora non siano convertiti in legge dalle Camere entro un termine che la stessa Costituzione deve stabilire.
Secondo il mio emendamento, la conversione in legge dovrebbe avvenire immediatamente, perché trascorsi sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto-legge, esso dovrebbe cessare di aver vigore, a meno che la legge in cui sia stato convertito sia pubblicata dieci giorni prima dello scadere dei sessanta giorni.
Perché questa cautela? Perché, siccome l'autorità giudiziaria, le autorità pubbliche dovranno applicare il decreto fino al giorno in cui non ne cessa automaticamente l'efficacia, bisogna che tali autorità siano tempestivamente avvertite. I dieci giorni dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale potranno essere sufficienti per mettere al corrente coloro i quali devono applicare il decreto-legge.
Questa è la ragione che mi ha indotto a presentare l'emendamento, ragione che ho voluto esporre con una certa ampiezza, in quanto ho ritenuto che nella Commissione dei settantacinque si sia passati troppo facilmente sul problema, il quale ha sempre attirato l'attenzione degli studiosi e che, effettivamente, non può essere risolto con facilità.
D'altra parte, a coloro i quali temono l'abuso di questo potere, io faccio presente che sull'uso di esso avremo un doppio controllo: anzitutto quello politico delle Assemblee legislative a cui i decreti-legge dovranno essere presentati per la conversione in legge; poi quello giurisdizionale, da parte della Corte costituzionale, di fronte alla quale potranno sempre essere impugnati anche i decreti-legge, così che del relativo potere discrezionale non sia possibile fare uso con discrezione indiscreta.
Esiste dunque una garanzia che di questo potere discrezionale di emanare decreti-legge il Governo non farà un uso eccessivo. Io mi auguro che i colleghi della Commissione dei Settantacinque i quali in quella sede non vollero accogliere la tesi della minoranza vogliano ora mutare il loro voto.
E volgo al mio termine, onorevole Presidente, cercando di rallegrare l'Assemblea, stanca per la lunga seduta, confessando che non ho larga fiducia che il mio emendamento venga accolto.
È troppo logico e temo che non sempre la logica abbia ingresso in quest'Aula. Mi consentano di spiegarne la ragione quanti sanno del mio profondo rispetto per le Forze armate di cui ho indossato fino al 2 giugno 1946 l'onorata divisa. Quando eravamo sotto le armi, nei momenti in cui l'austera disciplina militare ci sembrava più dura, ci rianimavamo con la scherzosa domanda: perché vi sono le sentinelle davanti alle porte delle Caserme? Per impedire alla logica di entrare. (Ilarità — Commenti).
Onorevole Presidente, onorevoli colleghi, anche dinanzi all'ingresso di Montecitorio stanno, marziali, le sentinelle! (Applausi — Commenti).
Presidente Terracini. L'onorevole Persico ha presentato il seguente articolo 74-bis:
«Quando, nei casi di pericolo pubblico o di assoluta inderogabile urgenza, il Governo ritenga necessario emanare provvedimenti straordinari, aventi valore di legge, deve sentire su di essi il parere degli Uffici di Presidenza delle due Camere e sottoporli immediatamente alle Camere stesse, che, se non sono già convocate, debbono esserlo entro cinque giorni dall'emanazione del provvedimento».
Ha facoltà di svolgerlo.
Persico. Onorevoli colleghi, la lucida e dotta orazione dell'onorevole Codacci Pisanelli ha spianato completamente la via, perché egli ha fatto tutta la storia dei decreti-legge, da quello primo del 1849 in occasione dello stato d'assedio di Genova fino alla legge del 31 gennaio 1926, n. 100, legge famosa del regime fascista, e ci ha dimostrato come l'istituto del decreto-legge, sorto per cause eccezionali e destinato ad essere applicato soltanto per cause eccezionali, fosse negli ultimi tempi diventato addirittura la normalità, cosicché le Camere vennero ad essere completamente esautorate, poiché a tutto si provvedeva con decreti-legge.
Egli ha anche detto che la questione non incide sulla teoria della divisione dei poteri, teoria che egli giustamente ha proclamato ultrademocratica. La questione astratta può considerarsi superata; si tratta, quindi, solo di sapere quali siano i limiti e i confini entro i quali sia possibile ammettere i decreti-legge. Escluderli totalmente non è cosa possibile; non v'è Stato, non v'è regime il quale non abbia, in taluni momenti, bisogno di legiferare, senza che vi sia la possibilità e senza che vi sia soprattutto il tempo sufficiente per convocare le Camere.
Mi pare, quindi, inutile discutere il principio, diremo, negativo, intorno alla non possibilità che i decreti-legge vengano emanati. Noi abbiamo sott'occhio parecchi emendamenti, che sono in qualche modo diretti a superare le difficoltà procedurali: a rendere cioè possibile l'emanazione di questi decreti-legge, ma con specialissime cautele.
Le cautele che sono state proposte e caldeggiate dall'onorevole Codacci Pisanelli non sono, a mio vedere, sufficienti, né mi sembra che i confini siano stati da lui ben determinati, e ritengo, pertanto, che questi confini potrebbero venire meglio fissati. L'onorevole Crispo ha inteso indubbiamente di determinarli con più precisione; egli infatti è entrato nel vivo nelle carni della questione. Egli ha stabilito però che l'esigenza dei decreti-legge potrà essere soltanto determinata da motivi di guerra o di stato d'assedio. Egli, dunque, ha inteso di limitarne la possibilità a due soli casi.
Il mio emendamento è sotto un certo profilo più largo, ma sotto un altro ha confini così ristretti e precisi da limitare la facoltà del Governo a quei soli casi nei quali è assolutamente indispensabile concederla. Esso stabilisce, infatti, che nei casi di pericolo pubblico — quindi, stato di guerra, stato d'assedio, stato di emergenza, che deriva anche da pubbliche calamità (pensate ad un terremoto che sconvolge tutta una zona del Paese e che abolisce i vincoli di vivere civile che regolano la morale di ogni Stato bene ordinato), o di assoluta inderogabile urgenza, cioè in casi di assoluta indilazionabilità, per cui il provvedimento deve essere (anche senza che vi sia lo stato di guerra) emanato subito, cioè non può essere ritardato di un'ora (e qui rientrano i famosi decreti-catenaccio, che hanno questa necessità assoluta, per non dar tempo agli evasori di evadere quella legge che dovrà punire la loro cupidigia speculativa) — il Governo potrà emanare provvedimenti straordinari aventi valore di legge. Qui si parla di Governo, mentre l'onorevole Codacci Pisanelli nel suo emendamento parla del Capo dello Stato. (Non so se egli insieme col Capo dello Stato comprenda anche il Governo). Soltanto nella mia proposta v'è un organo che deve essere previamente consultato. Può crearsi un organo ex novo, una commissione ad hoc permanente, della Camera e del Senato, la quale funzioni solo in questi eccezionali momenti; oppure si può designare un organo giurisdizionale, come il Consiglio di Stato o la Corte di cassazione a sezioni riunite, oppure, infine, un diverso organo speciale.
Io credo più opportuno far capo agli organi permanenti della Camera e del Senato, che rappresentano le parti più scelte dei due rami del Parlamento, cioè i due Uffici di Presidenza, composti dei Presidenti, dei Questori, dei Segretari, che sono gli eletti dalle rispettive Camere e ne hanno, quindi, la rappresentanza, dirò così, sintetica, compresa quella dei Gruppi parlamentari dei vari partiti.
Propongo, quindi, che l'emanazione dei decreti-legge possa avvenire solo in casi di assoluta ed urgente necessità, dopo che il Governo abbia sentito il parere degli Uffici di Presidenza delle due Camere: parere evidentemente consultivo, ma che ha una grande importanza, perché dà al Governo la possibilità di emanare provvedimenti in conformità a questo parere, o in difformità, qualora vi sia una ragione per la quale questa difformità, a giudizio del Governo, si renda necessaria.
Questa sarebbe la prima garanzia; la seconda e più importante consiste nell'obbligo di sottoporre i decreti-legge emanati immediatamente alle Camere, che, se non sono già convocate, debbono esserlo entro cinque giorni. Ho fissato il termine di cinque giorni perché ci sia il tempo materiale di convocare la Camera e il Senato in sedute straordinarie.
Vi è quindi, secondo me, una procedura che rassicura la democrazia, lo Stato, i cittadini tutti, che questi provvedimenti saranno emanati soltanto in casi eccezionalissimi, con forme di procedura e con limiti di materia, i quali garantiranno il rispetto assoluto dei diritti della libertà.
Confido, quindi, che il mio emendamento possa essere accolto.
Presidente Terracini. L'onorevole Mortati ha presentato un emendamento tendente ad aggiungere, in fine all'articolo 74, il seguente comma:
«All'infuori del caso di delegazione e di quello di guerra, il Governo può emettere norme con forza di legge solo nel caso di aumento delle tariffe delle imposte dirette, quando vi sia danno col ritardo. Gli atti relativi devono essere presentati al Parlamento il giorno stesso in cui hanno esecuzione e convertiti in legge e pubblicati entro due mesi dalla loro presentazione».
L'onorevole Mortati ha facoltà di svolgerlo.
Mortati. Signor Presidente, propongo che la discussione sia rinviata a domani, perché su questo problema, che è così importante, non ha avuto occasione di pronunciarsi il Comitato di redazione. E mi pare che questi emendamenti debbano essere sottoposti al vaglio del Comitato prima di essere portati al giudizio dell'Assemblea.
Bozzi. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Bozzi. Quale presentatore di un altro emendamento sulla stessa materia, mi associo alla richiesta dell'onorevole Mortati. L'argomento è di tale importanza che, francamente, se ci si dedica anche un'intera seduta, non è male.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Io credo che non ci sarebbe niente di male se si svolgessero i punti di vista dei vari proponenti. Domani cercheremo di metterci d'accordo.
Il Comitato di redazione è convocato per domani mattina alle 10, mentre (lo ricordo) la Commissione dei Settantacinque è raccolta per altre materie alle 11. Il lavoro continua senza riposo. Non mi oppongo, comunque, alla richiesta degli onorevoli Mortati e Bozzi.
Presidente Terracini. Sta bene. Il seguito della discussione è rinviato alle ore 16 di domani.
A cura di Fabrizio Calzaretti