[Il 21 gennaio 1947 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sull'organizzazione costituzionale dello Stato. È in discussione il tema del referendum.
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda al commento all'articolo 75 per il testo completo della discussione.]
Mortati, Relatore, osserva che la Sottocommissione dovrebbe ora prendere in considerazione l'articolo 3 del progetto da lui formulato, che è del seguente tenore:
«L'iniziativa popolare si esercita mediante la presentazione di un progetto, redatto in articoli, da parte di almeno 100 mila elettori.
«Ove tale progetto, che deve essere presentato subito dal Governo al Parlamento, non venga, nel termine di sei mesi dalla presentazione, preso in considerazione, o sia rigettato, o sottoposto ad emendamenti, si deve procedere al referendum su di esso, quando ciò sia stato stabilito originariamente o sia richiesto da almeno un ventesimo (o meglio da un decimo) degli elettori iscritti ed il progetto sia accompagnato dalla relazione di un comitato di tecnici della materia cui esso si riferisce.
«Si procede analogamente quando la richiesta degli elettori sia rivolta all'abrogazione di una legge già in vigore (o di singole parti di essa). L'abrogazione produce i suoi effetti dal momento in cui la deliberazione popolare che la dispone sia resa nota».
Illustrando la disposizione, osserva che, mentre l'articolo 2 del suo progetto ammette la richiesta del referendum da parte degli elettori su una legge approvata dal Parlamento, l'articolo 3 si riferisce al caso di una proposta che parta dal popolo e che non sia collegata ad una legge approvata dal Parlamento.
Il Presidente Terracini prospetta l'opportunità che anche per le leggi di iniziativa popolare si possa far funzionare il referendum nello stesso modo in cui funziona quando è stato provocato dalla deliberazione di una delle Camere, dal momento che, evidentemente, anche il progetto di legge di iniziativa popolare deve esser sempre sottoposto all'esame del Parlamento.
Mortati, Relatore, fa presente che si può anche ritenere che sul referendum richiesto dagli elettori su un progetto di legge di iniziativa popolare si pronunci direttamente il popolo senza passare attraverso il Parlamento.
Il Presidente Terracini non ha nulla in contrario ad esaminare tale ipotesi, ma osserva che sarebbe assai difficile far approvare per referendum un progetto di legge, perché gli elettori si troverebbero impacciati ad accettare o respingere nel suo complesso un progetto formato di un certo numero di articoli.
Mortati, Relatore, rileva che l'obiezione fatta dal Presidente si potrebbe sollevare anche nei riguardi del referendum su una legge approvata dal Parlamento.
Il Presidente Terracini risponde che la formulazione di una legge approvata dal Parlamento sarà evidentemente più chiara e più elaborata di quanto non possa esserlo un progetto di iniziativa popolare; e quindi l'espressione del parere della popolazione potrà essere nel primo caso più agevole che non nel secondo.
Einaudi concorda col Presidente, e distingue la formulazione del principio che è a base della proposta di iniziativa popolare, dalle particolarità di attuazione del principio stesso che, a suo avviso, spettano al Parlamento.
Mortati, Relatore, ricorda che anche in questo caso si richiede — e numerose Costituzioni lo esigono — che il progetto presentato attraverso l'iniziativa popolare sia redatto in articoli.
L'articolo 3 del suo progetto pone il seguente quesito: se su un progetto di iniziativa popolare, non preso in considerazione o rigettato dal Parlamento, si possa o meno procedere a referendum.
Il Presidente Terracini osserva che si tratta di risolvere due differenti ipotesi: la prima, secondo la quale un progetto di legge di iniziativa popolare viene direttamente e immediatamente sottoposto a referendum, dando così origine ad un procedimento di formazione della legge diverso da quello normale; la seconda, per cui può essere richiesto dagli elettori il referendum su un progetto di iniziativa popolare non preso in considerazione o rigettato dal Parlamento.
Perassi non è favorevole alla prima ipotesi, perché ritiene che il progetto di legge proposto e redatto in articoli dal popolo debba essere anzitutto sottoposto all'organo rappresentativo, il quale o l'adotta o lo modifica o fa un controprogetto; e che soltanto in un secondo tempo si possa giungere al referendum.
Fuschini è anch'egli contrario alla prima ipotesi fatta dal Presidente.
Il Presidente Terracini pone ai voti il principio che possa ammettersi la formazione di una legge direttamente per iniziativa popolare attraverso il referendum, senza ricorso all'esame del Parlamento.
(Non è approvato).
Considera ora la seconda ipotesi, che ha poc'anzi accennato, la quale risulta dall'articolo 3 del progetto Mortati.
Fuschini riterrebbe opportuno stabilire di quale natura ed importanza debbano essere le modificazioni apportate dal Parlamento al progetto di iniziativa popolare, per evitare che il referendum sia richiesto anche quando al provvedimento sono stati apportati emendamenti di carattere non sostanziale.
Il Presidente Terracini rileva che — dal momento che nell'articolo 3 proposto dall'onorevole Mortati il caso di approvazione con emendamenti è equiparato a quello del rigetto — il Parlamento o accoglierà o respingerà in blocco la proposta di iniziativa popolare; e — entrando in funzione il referendum, — gli elettori si pronunceranno anch'essi sul progetto nel suo complesso, dando così origine ad una procedura analoga a quella che la Sottocommissione ha respinto con la precedente votazione.
Tosato ritiene che il referendum — concepito come un correttivo, nel senso di ammettere il popolo a collaborare alla formazione delle leggi — debba ammettersi soltanto nel caso che il popolo si manifesti in senso contrario ad una legge approvata dal Parlamento. Non è quindi favorevole all'iniziativa popolare così come è concepita dall'articolo 3 del progetto Mortati. Aggiunge che quanto ha osservato ha valore limitatamente alle leggi dello Stato, e non per ciò che riguarda l'ordinamento regionale.
Mortati, Relatore, non vede quale ragione logica, giuridica o politica induca a trattare in modo differente il caso di referendum richiesto su un progetto di legge approvato dal Parlamento da quello di referendum richiesto su un progetto di iniziativa popolare, al quale il Parlamento si sia manifestato contrario. I due casi, infatti, partono dal medesimo presupposto, cioè da una posizione di contrasto tra il Parlamento ed un determinato numero di elettori.
Il Presidente Terracini concorda con l'onorevole Tosato nel ritenere che, quando si è ammessa la richiesta di referendum su una legge approvata dal Parlamento, si intendeva implicitamente escludere che il referendum potesse essere indetto su una legge respinta dal Parlamento.
Ritiene poi — pur ammettendo che lo stimolo popolare sia necessario — che, per le ragioni a cui ha accennato in precedenza, non si possa giungere senz'altro alla conclusione che l'iniziativa popolare possa, attraverso il referendum, sboccare direttamente in una legge, senza l'intervento degli organi legislativi.
Fabbri osserva che non è storicamente esatto che al diritto di veto — in cui si risolve, a suo avviso, il referendum di iniziativa popolare in opposizione ad una legge approvata dal Parlamento — abbia sempre corrisposto un diritto positivo di fare. Si tratta di due casi diversi, storicamente e costituzionalmente; e ritiene quindi che dalla concessione ad un certo organo di un diritto di veto da esercitare in determinate situazioni non debba derivare come conseguenza imprescindibile il diritto da parte di quell'organo di fare una legge per conto proprio.
Mortati, Relatore, fa presente che il caso ipotizzato dall'articolo 3 del suo progetto tende a stabilire la possibilità di richiedere — da parte degli elettori che hanno veduto non accolto dal Parlamento un progetto di iniziativa popolare — il referendum su tale progetto. Osserva in proposito che non può ritenersi materia grezza quella sulla quale dovrà esercitarsi la deliberazione popolare, perché si tratta di un progetto, redatto in articoli già elaborati, che, nel caso di esito favorevole del referendum, deve diventare legge.
Quanto alle considerazioni fatte dall'onorevole Fabbri, osserva che al popolo è stato attribuito non solo il diritto di veto, ma anche quello di iniziativa, che può trovare il suo sbocco anche quando manchi ad essa il consenso del Parlamento.
Il Presidente Terracini, premesso che la Sottocommissione ha già escluso il referendum per i progetti di legge di iniziativa parlamentare che siano stati respinti dal Parlamento, fa presente che ora si tratta di decidere se per i progetti di iniziativa popolare respinti o modificati dal Parlamento sia ammesso o meno il referendum.
Fabbri osserva che l'ipotesi di un progetto modificato dal Parlamento è diverso dall'ipotesi di un progetto respinto dal Parlamento. Il primo caso rientrerebbe in quello di una legge approvata, cioè nella norma generale riguardante il diritto di referendum sulle leggi approvate dal Parlamento.
Il Presidente Terracini prospetta l'opportunità di intendere compresi nella formula approvata nell'ultima seduta tanto i progetti di legge di iniziativa parlamentare quanto quelli di iniziativa popolare, i quali (sia gli uni che gli altri) abbiano subìto emendamenti nel corso delle discussioni innanzi al Parlamento.
Pone quindi ai voti il principio che sia ammesso il referendum sui progetti di legge di iniziativa popolare respinti dal Parlamento.
(Non è approvato).
[...]
Fuschini. [...] Fa presente che l'iniziativa popolare può esplicarsi sia con la richiesta di un nuovo progetto di legge, che con quella di abrogazione di una legge vigente. Nella prima ipotesi sono implicitamente previsti i due casi di presentazione di un nuovo progetto su materia nuova o su materia già elaborata; nella seconda si prevede poi sia il caso in cui l'abrogazione non comporti la necessità di una nuova legge che sostituisca la vecchia, che quello in cui vi sia tale necessità. Ritiene che tali ipotesi possano esser regolate diversamente, ma è, a suo parere, necessario che quando l'iniziativa popolare ravvisi la necessità di una nuova legge, il Parlamento debba interessarsene.
Perassi nulla ha da obiettare circa il fatto che l'iniziativa, di cui al primo comma dell'articolo 3, possa esplicarsi sia nel senso della presentazione di un progetto redatto in articoli, sia nel senso della richiesta di abrogazione di una legge esistente. Fa invece le sue riserve circa la possibilità di abrogare una legge unicamente per voto del popolo, perché quasi sempre l'abrogazione di una legge porta con sé problemi di diritto transitorio che — se non previsti nel progetto presentato per iniziativa popolare — possono dar luogo a difficoltà pratiche notevoli. Esprime perciò l'avviso che nel primo comma dell'articolo 3 si debba stabilire che il diritto di iniziativa popolare consiste non solo nella presentazione di un disegno di legge, ma anche nella richiesta di abrogazione di una legge esistente.
A cura di Fabrizio Calzaretti