[Il 24 ottobre 1947, nella seduta antimeridiana, l'Assemblea Costituente, prima di proseguire l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo terzo della Parte seconda del progetto di Costituzione, esamina una proposta di articolo aggiuntivo relativamente al Presidente della Repubblica.]
Presidente Terracini. L'ordine del giorno reca: Seguito della discussione del progetto di Costituzione della Repubblica italiana.
In relazione all'articolo 85, approvato ieri, l'onorevole Bettiol ha presentato il seguente articolo aggiuntivo:
«Il Presidente della Repubblica, mentre dura in carica, non può essere perseguito per violazioni alla legge penale commesse fuori dell'esercizio delle sue funzioni».
L'onorevole Bettiol ha facoltà di svolgerlo.
Bettiol. Mi permetto di attirare l'attenzione dell'Assemblea su un argomento piuttosto importante che ieri non è stato trattato quando si è parlato della responsabilità penale e politica del Presidente della Repubblica per reati commessi nell'esercizio delle sue funzioni: vale a dire il problema del trattamento giuridico penale riservato al Presidente della Repubblica per quei fatti che violano la legge penale commessi mentre il Presidente della Repubblica è in carica.
Il quid iuris in questo determinato caso non è puramente cerebrale e astratto, ma potrebbe avere nel nostro Paese, come ne ha avuto in altri, manifestazioni concrete.
Le soluzioni possibili dal punto di vista teoretico sono tre: prima, il Presidente sta completamente al di sopra delle leggi penali, come il monarca del tempo passato, ciò che è in contrasto irriducibile coi fondamentali principî democratici, ai quali si ispira la nostra Costituzione; seconda, considerarlo soltanto esente da pena, cioè ammettere che in concreto il reato si possa raffigurare, ma per motivi particolari rinunziare all'applicazione della pena, tanto durante il tempo in cui il Presidente è in carica che dopo; questa sarebbe una immunità di carattere personale, che si avvicina alla esenzione completa dall'obbligo di osservare la legge penale: terza soluzione è quella che guarda il problema sotto il profilo della giurisdizione e considera i fatti perpetrati dal presidente della Repubblica come fatti per i quali non si può esperire azione penale, mentre il Presidente della Repubblica rimane in carica; si tratterebbe di una pura esenzione da giurisdizione. Ritengo che quest'ultima soluzione sia, dal punto di vista politico, la più adeguata alle premesse democratiche della Costituzione e risponda quindi alle direttive politiche fondamentali, alle quali dobbiamo ispirarci.
Detto questo, mi permetto di presentare o come comma aggiuntivo o come articolo a sé il seguente emendamento:
«Il Presidente della Repubblica, mentre dura in carica, non può essere perseguito per violazioni della legge penale commesse fuori dell'esercizio delle sue funzioni».
Resta chiarito che questa esenzione da giurisdizione dura fin quando il Presidente è in carica: quando il Presidente ritorna privato cittadino, questo suo privilegio processuale viene meno ed egli può essere tradotto davanti ai giudici per rispondere del reato perpetrato mentre era in carica, al di fuori dell'esercizio delle sue funzioni.
Ma, se durante l'esercizio delle sue funzioni il Presidente commette un grave reato, penso che la forza delle cose sia tale, da creare in concreto l'obbligo di dimissioni da parte del Presidente della Repubblica.
Non si deve dimenticare che gli articoli della Costituzione non sono principî meramente ideali, ma sono ancorati alla realtà politica e sociale.
Presidente Terracini. Ieri sera l'onorevole Bozzi si era riservato di fare una proposta analoga e l'Assemblea aveva accettato senz'altro di discuterla.
L'onorevole Bettiol ha iniziato la discussione, svolgendo l'articolo aggiuntivo da lui redatto.
Ma ve n'è un altro sulla stessa materia, che porta le firme degli onorevoli Monticelli, Arcangeli, Bosco Lucarelli, Camposarcuno, Ferrarese, De Palma, Angelini, Fuschini, Balduzzi, Cappi e De Unterrichter Maria:
«Il Presidente della Repubblica non può essere sottoposto a procedimento penale durante l'esercizio delle sue funzioni».
L'onorevole Monticelli ha facoltà di svolgerlo.
Monticelli. L'osservazione fatta ieri sera dal collega onorevole Bozzi, mise in rilievo questa lacuna del progetto di Costituzione, che consente la possibilità, per il Presidente della Repubblica, di essere sottoposto a procedimento penale durante l'esercizio delle sue funzioni. Io ritengo che durante l'esercizio delle sue funzioni il Presidente della Repubblica non debba essere esposto alla prima denunzia che potrebbe essere fatta non soltanto per un reato colposo, ma anche per un reato come la diffamazione o l'ingiuria, che lo costringerebbe a dover render conto delle sue azioni prima al Procuratore della Repubblica e poi al Magistrato. Ciò verrebbe ad infierire notevolmente sulla sua autorità.
Queste considerazioni, ed i rilievi fatti stamane dall'onorevole Bettiol, che in sostanza collimano perfettamente con l'osservazione che io ed altri colleghi abbiamo fatto, in quanto nessuna sostanziale differenza vi è fra noi, perché li collega Bettiol parla di esenzione dalla legge penale finché il Presidente è in carica, mentre noi sosteniamo che il Presidente della Repubblica non può essere sottoposto, finché è in carica, a procedimento penale; dimostrano che anche se la forma è diversa, il concetto è lo stesso. L'importante è che la norma, sotto forma di articolo aggiuntivo, venga inserita nella Costituzione a garanzia della figura del Presidente della Repubblica e soprattutto allo scopo di assicurargli quella giusta posizione di indipendenza di cui egli ha bisogno. Perciò insisto affinché l'Assemblea voti questo nostro articolo aggiuntivo.
Presidente Terracini. L'onorevole Corbi ha presentato il seguente emendamento aggiuntivo al testo proposto dall'onorevole Bettiol: «salvo che le Camere riunite non ravvisino un caso di impedimento».
Ha facoltà di svolgerlo.
Corbi. Condivido il concetto informatore dell'emendamento presentato dall'onorevole Bettiol, ma mi sembra che su una materia così delicata sia un dovere delle Camere riunite poter stabilire quando si ravvisi impedimento, perché il Presidente della Repubblica possa ancora mantenere le funzioni delle quali è stato investito.
Presidente Terracini. Chiedo all'onorevole Tosato di esprimere il parere della Commissione.
Tosato. La Commissione non ha avuto la possibilità di riunirsi per esaminare gli emendamenti presentati poco fa. Già ieri ho avuto occasione di accennare alle ragioni in base alle quali, sia in sede di Commissione dei Settantacinque, sia, ancor prima, in sede di seconda Sottocommissione, non è sembrato opportuno stabilire una norma precisa nella Costituzione relativamente alla responsabilità penale del Presidente per fatti che non si ricolleghino né direttamente né indirettamente all'esercizio delle sue funzioni. In particolare, una sospensione completa del procedimento penale, per reati comuni, a favore del Presidente, è sembrata eccessiva. D'altra parte un'assimilazione completa del Presidente della Repubblica con i deputati, estendendo al primo le identiche immunità previste per i secondi, non è sembrata adeguata alla figura e alla posizione del Presidente. Oggi la questione torna con gli emendamenti proposti dall'onorevole Bettiol e dall'onorevole Monticelli ed altri. In sostanza i due emendamenti coincidono nell'idea fondamentale che sia sospeso il procedimento penale a carico del Presidente per gli eventuali reati da lui commessi, che non si riconnettono affatto all'esercizio delle sue funzioni. La Commissione, a questo punto, dopo quanto ho detto, può fare soltanto rilievi di pura forma; si può rilevare che, mentre sotto un certo aspetto sarebbe preferibile, dal punto di vista formale, l'emendamento proposto dall'onorevole Monticelli, in cui si afferma che il Presidente della Repubblica non può essere sottoposto a procedimento penale durante l'esercizio delle sue funzioni, d'altra parte l'emendamento Bettiol è più soddisfacente; in quanto fa espresso riferimento ai casi per i quali si contempla la sospensione di procedimento penale a carico del Presidente.
Per quanto riguarda l'emendamento aggiuntivo presentato dall'onorevole Corbi, la Commissione ritiene che è forse superfluo; in questi casi si ha uno di quegli impedimenti per i quali è già prevista la sospensione delle funzioni e la supplenza del Presidente da parte del Presidente del Senato.
Calosso. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Calosso. Io non vedo la necessità di costituire al Capo dello Stato una posizione speciale. Noi abbiamo una magistratura che è sovrana ed è uno dei poteri dello Stato.
Ora, la stessa immunità parlamentare mi pare che sia sorta in antico, soprattutto come una difesa del potere sovrano.
Esiste una magistratura, ed io non capisco perché le si debba togliere questa funzione. Perfino presso certi popoli coloniali vi è la possibilità di chiamare dinanzi al giudice il governatore che rappresenta il potere sovrano.
Poiché abbiamo una magistratura, non comprendo perché non dobbiamo farla funzionare in maniera ordinaria. Sarebbe un procedimento più semplice lasciar fare alla magistratura, nella quale dovremmo avere fiducia. Piuttosto, si dovrebbe migliorare la magistratura, che non è ancora davvero indipendente.
Fuschini. Che cosa si dovrebbe fare?
Calosso. Ci vuole una magistratura abbastanza buona (Interruzione dell'onorevole Badini Confalonieri).
Presidente Terracini. Onorevoli colleghi, non interrompano.
Calosso. Non mi pare, d'altra parte, che sia una misura eccessivamente democratica togliere alla magistratura una zona del suo ufficio, salvo il motivo specifico di difenderla da un regime assoluto. Comunque, io voterò contro.
Tosato. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Tosato. La Commissione con la quale mi sono consultato, resta ferma nella sua idea che non sia opportuna in materia, una disposizione espressa della Costituzione.
Tuttavia, se l'Assemblea ritiene di dover invece stabilire una disposizione su questo argomento, proporrei questo testo:
«Il Presidente della Repubblica non può, mentre è in carica, essere sottoposto a procedimento penale per fatti estranei all'esercizio delle sue funzioni, salvo che le Camere riunite ravvisino un caso di impedimento all'esercizio delle funzioni medesime».
Presidente Terracini. Faccio presente che la Commissione ha dichiarato di mantenere la sua convinzione precedente: che non sia necessario inserire una norma di questo genere nel testo della Costituzione. Ove tuttavia, l'Assemblea lo ritenesse necessario, la formulazione accettata dalla Commissione è quella comunicata dall'onorevole Tosato, formulazione nella quale si è tenuto conto delle proposte degli onorevoli Bettiol, Monticelli e Corbi.
Chiedo all'onorevole Bettiol se mantiene il suo emendamento.
Bettiol. Lo ritiro ed accedo alla proposta della Commissione.
Presidente Terracini. L'onorevole Monticelli mantiene il suo emendamento?
Monticelli. Insisto nella mia formulazione.
Lussu. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Lussu. Se la Commissione conserva l'emendamento che è stato testé letto, io dichiaro che voterò contro, rimanendo coerente alle decisioni che furono prese all'unanimità in seno alla Commissione.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Noi abbiamo formulato un nuovo testo in un modo diverso da quello proposto dall'onorevole Monticelli, per prestazione tecnica, non per andare contro il progetto, che dobbiamo mantenere perché così fu stabilito a suo tempo; ma riteniamo che — se fosse respinto — sarebbe preferibile la dizione che ha letto poc'anzi l'onorevole Tosato.
Monticelli. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Monticelli. Faccio presente che io posso aderire alla proposta ora fatta dal Presidente della Commissione per la Costituzione, solo nel caso che si proceda alla votazione per divisione.
Presidente Terracini. Non si tratta per intanto di votare semplicemente per divisione, si tratta di votare un testo oppure un altro. Il testo della Commissione non combacia col suo, onorevole Monticelli. Do lettura del testo proposto dall'onorevole Monticelli:
«Il Presidente della Repubblica non può essere sottoposto a procedimento penale durante l'esercizio delle sue funzioni».
Il testo della Commissione è invece il seguente:
«Il Presidente della Repubblica non può, mentre è in carica, essere sottoposto a procedimento penale per fatti estranei all'esercizio delle sue funzioni, salvo che le Camere riunite ravvisino un caso di impedimento dell'esercizio delle funzioni medesime».
Monticelli. Mi pare che vi sia una differenza tra le due proposte, in quanto il mio emendamento è più lato.
Presidente Terracini. Non discutiamo sulle cose su cui siamo d'accordo, onorevole Monticelli. Lei ha chiesto che si voti per divisione. Ora, che cosa si può votare per divisione? Il testo della Commissione. Il suo testo non si può votare per divisione, perché contiene un solo concetto; per questo, se lei chiede di votare per divisione, implicitamente accetta che si voti sul testo della Commissione.
Monticelli. La mia dichiarazione era subordinata a quanto ha detto il Presidente della Commissione. Egli ha detto, riferendosi alla formulazione dell'articolo proposta dall'onorevole Tosato: lei può fare le sue riserve votando contro, quando si tratterà della votazione sulla seconda parte.
Ora, invece, si chiede di decidere se occorra dare al Presidente della Repubblica una esenzione da giurisdizione più larga o più ristretta, e quindi se si debba applicare il concetto di restringere la esenzione soltanto per i fatti estranei all'esercizio dalle sue funzioni. È logico che in tal caso vi è contrasto. E poiché non ci siamo capiti, io insisto sulla mia formulazione.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. Onorevole Monticelli, il Comitato dei diciotto prima di tutto, voglio ripeterlo, non può che mantenere la originaria proposta di non mettere nulla nella Costituzione, proposta deliberata a suo tempo per le considerazioni così largamente svolte in seno alla seconda Sottocommissione. Certo è che, dopo aver parlato della irresponsabilità negli atti di ufficio, non si dice nulla di quelli fuori ufficio; si deve ritenere per essi la responsabilità; ma la Sottocommissione ha ritenuto che o si tratterà di violazioni lievi, e non si darà corso ai procedimenti; o di violazioni gravi, che rendano impossibile la sua permanenza in ufficio: nei quali casi si avrà una delle figure dell'impedimento, di cui parla altrove la Costituzione. L'argomento è così delicato che la Commissione ritenne a suo tempo che fosse meglio lasciarne la risoluzione alla prassi.
Non disconosco tuttavia, che l'opposta tesi di contemplare la questione con qualche norma può avere — appunto per la delicatezza del tema — qualche argomento a favore: ove prevalesse, è bene che vi sia un testo tecnicamente ben congegnato. Ci troviamo di fronte tre formule. Quella Monticelli, che ci sembra preferibile all'altra Bettiol, perché parla di sottoposizione a procedimento penale, anziché di violazione di norme penali. Invece la formula Bettiol è più completa, in quanto precisa che si tratta di atti compiuti fuori dell'esercizio delle funzioni di Presidente. Infine la terza proposta Corbi è che, stabilita in massima la temporanea immunità finché dura l'ufficio, si dia la possibilità alle Camere unite di intervenire nei casi più gravi, ravvisando l'esistenza di uno degli impedimenti, che implicano la sospensione del Presidente dalle sue funzioni; nel qual caso il giudizio avrà luogo, e — ove dia luogo a condanna, — l'impedimento diventerà assoluto ed il Presidente cesserà dalla sua carica.
Noi del Comitato dobbiamo rimanere fedeli alla proposta originaria di non metter nulla; ma, ove l'Assemblea decida diversamente, ci sembra che non potrebbe ammettersi immunità anche temporanea, senza che nei casi gravi si possa colpire un Presidente reo di gravi reati commessi. Con che si cercherebbe di tradurre in un articolo la soluzione di fatto, che si proponeva la Commissione col silenzio.
Corbi. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Corbi. Alle varie formule proposte noi avremmo preferito quella concordata poco fa dalla Commissione, anche perché in essa era stato tenuto conto dei nostri suggerimenti. Tuttavia, poiché abbiamo udito ora l'onorevole Ruini, il quale è tornato ad essere del parere di non introdurre alcun testo nella Costituzione...
Ruini, Presidente della Commissione per la Costituzione. No: lo sono sempre stato; l'ha detto anche l'onorevole Tosato. La Commissione non ha mai mutato il punto di vista manifestato ab origine. Ha solo, ed era suo dovere, incanalato tecnicamente la discussione.
Corbi. Comunque sia, poiché l'onorevole Ruini ci ha manifestato che la Commissione è del parere di non introdurre alcun testo, che cioè essa è contraria a questo articolo aggiuntivo, qualunque ne sia la formulazione, poiché noi condividiamo questa posizione, dichiaro che voteremo contro tutti i vari emendamenti proposti al riguardo.
Condorelli. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Condorelli. Io chiedo che la votazione avvenga per divisione in rapporto ai «salvo che».
Presidente Terracini. Voteremo prima l'emendamento Monticelli, dove non esiste il «salvo che»; eventualmente dopo, se non risulterà approvato il testo dell'onorevole Monticelli, voteremo per divisione quello della Commissione.
Monticelli. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Monticelli. In seguito alle spiegazioni fornite dall'onorevole Presidente della Commissione, io dichiaro di aderire alla formulazione dell'onorevole Tosato.
Presidente Terracini. Sta bene: metteremo subito in votazione il testo della Commissione, secondo la richiesta dell'onorevole Condorelli.
Lussu. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Lussu. Mi permetto di osservare che ci si sta disorientando, mentre, in seguito agli interventi dei colleghi che hanno testé parlato e soprattutto in seguito a quello dell'onorevole Corbi, la situazione era stata sufficientemente chiarita. L'emendamento della Commissione non può essere messo in votazione, perché la Commissione è per l'abolizione dell'articolo aggiuntivo. Pertanto, il collega Monticelli non può far suo il testo proposto dalla Commissione, perché la Commissione in sostanza lo ritira. (Commenti).
Presidente Terracini. Onorevole Lussu, precisiamo i termini della questione. La Commissione aveva stabilito di non includere questo testo e, di fatto, essa è rimasta fedele a questo suo punto di vista, come ha dichiarato ora l'onorevole Ruini. Poiché, tuttavia, sono stati presentati dei testi aggiuntivi, la Commissione ha cercato di dare al concetto espresso in questi testi aggiuntivi la formulazione che ad essa è sembrata migliore: ma è evidente che essa è subordinata al non accoglimento da parte dell'Assemblea del punto di vista di non introdurre nella Costituzione questo articolo aggiuntivo.
Monticelli. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Monticelli. Onorevole Presidente, per semplificare, faccio mio il testo elaborato dall'onorevole Tosato, rinunziando alla mia formulazione.
Fabbri. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Fabbri. Dichiaro che voterò contro qualsiasi emendamento che pretenda riempire la lacuna e modifichi il silenzio mantenuto nel testo di progetto della Costituzione, perché resto coerente alle conclusioni cui pervenimmo nella Sottocommissione. In sostanza noi ritenemmo che la formulazione della norma era nella fattispecie soverchiamente difficile, in quanto bisognava fare un'ipotesi di reato; e anche il dire, come propone l'onorevole Bettiol, «reati al di fuori dell'esercizio delle sue funzioni» avrebbe quasi significato che, viceversa, nell'esercizio delle sue funzioni il Capo dello Stato reati avrebbe potuto commettere, purché non fossero di tradimento o di violazione della Costituzione.
La sospensione dell'azione penale finché era in carica, era norma che pure preoccupava dal punto di vista che sarebbe sembrato che da parte delle Assemblee non fosse mai, in nessun caso, revocabile la nomina del Presidente; mentre noi pensavamo invece che, anche senza dirlo, trattandosi di una nomina da parte del Parlamento, in occasione della quale non si scioglie l'organo che ha fatto questa nomina, sia sempre possibile, in astratto, pensare anche alla legittimità della revoca. Allora, delle due l'una: o il fatto cosiddetto penale era di così lieve entità che non valeva assolutamente la pena di occuparsene (e soltanto alla scadenza dei sette anni il giudice avrebbe in pratica potuto pensare alla sua perseguibilità), oppure, viceversa, se il fatto fosse di tale gravità da rendere necessario un procedimento penale, ed avveniva durante l'esercizio delle funzioni, sarebbe stato agevole senz'altro al Parlamento constatare l'incompatibilità, per questa ipotesi concreta di delinquenza intervenuta, da parte del Presidente della Repubblica, e quindi revocandolo, sostituirlo con un altro.
Io trovo, quindi, che politicamente, la soluzione più brillante fu quella del silenzio, perché in una Costituzione non si possono prevedere tutte le infinite fattispecie, per delle ipotesi che a priori si palesano molto difficili ad accadere. E anche di fronte all'esempio dell'onorevole Bozzi, il quale faceva l'ipotesi di un investimento colposo con l'automobile, ricordo benissimo che in Commissione dicemmo: «Speriamo che lo chauffeur non sia stato nominato direttamente dal Capo dello Stato e che sia commesso di un determinato ordinamento amministrativo, cosicché si possa procedere contro lo chauffeur, senza disturbare il Presidente della Repubblica che viaggiava a bordo della macchina».
Questa fu la ragione concreta per cui, dopo un profondo esame, deliberammo che ci fosse nel testo del progetto una lacuna, un vuoto. A questo vuoto e a questa lacuna io mi attengo fedelmente.
Mortati. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Mortati. Volevo porre semplicemente una questione regolamentare: chiedere cioè se sia opportuno e conforme al Regolamento mettere la questione nei termini proposti, visto che c'è una pregiudiziale, cioè la proposta di non dire niente, di conservare il silenzio sulla questione che l'onorevole Monticelli vorrebbe regolamentare.
Mettendo in votazione una formulazione di carattere positivo, si fa venire meno la possibilità di un'espressione chiara del pensiero dei votanti. Infatti vengono necessariamente a confluire nel voto contrario all'emendamento tanto coloro che ritengono più opportuno eliminare dalla Costituzione ogni statuizione sull'argomento, quanto coloro che, pur ammettendo una disciplina della materia, non consentono nella formulazione proposta con l'emendamento.
Presidente Terracini. Non esiste alcuna pregiudiziale; nessuno l'ha posta, e pertanto l'onorevole Monticelli ha diritto di presentare il suo emendamento.
Mortati. La Commissione l'ha posta.
Presidente Terracini. La Commissione non può porre pregiudiziali. Essa ha semplicemente esposto il suo avviso sulla proposta fatta.
Pongo in votazione la prima parte dell'articolo aggiuntivo nel testo della Commissione, fatto proprio dall'onorevole Monticelli:
«Il Presidente della Repubblica non può, mentre è in carica, essere sottoposto a procedimento penale per fatti estranei all'esercizio delle sue funzioni».
(Dopo prova e controprova, non è approvato).
Essendo stata respinta questa prima parte, non possiamo procedere alla votazione della seconda.
A cura di Fabrizio Calzaretti