[Il 4 dicembre 1947, nella seduta antimeridiana, l'Assemblea Costituente inizia l'esame di alcuni emendamenti agli articoli del Titolo quinto della Parte seconda del progetto di Costituzione: «Le Regioni e i Comuni», che erano stati rinviati.]
Presidente Terracini. [...] Passiamo all'articolo 122. Se ne dia lettura.
De Vita, Segretario, legge:
«Sugli atti della Regione è esercitato il controllo di legittimità da un organo centrale composto in maggioranza di elementi elettivi secondo l'ordinamento stabilito dalle leggi della Repubblica.
«Il controllo di legittimità sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali è esercitato dalle Regioni per mezzo di organi in maggioranza elettivi nei modi e limiti stabiliti con leggi della Repubblica. Per le deliberazioni amministrative indicate dalla legge, l'autorità deliberante può essere invitata a riesaminare il merito della deliberazione.
«Nella Regione sono costituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado secondo l'ordinamento da stabilire con legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione».
Presidente Terracini. Per questo articolo la Commissione non ha proposto un nuovo testo, ma sono stati presentati numerosi emendamenti.
L'onorevole Codignola ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituirlo col seguente:
«In ogni Regione è costituita una sezione distaccata della Corte dei conti, cui compete il controllo preventivo di legittimità sugli atti dell'Amministrazione regionale, e quello successivo sulla gestione del bilancio della Regione.
«Sono inoltre istituiti organi elettivi di giustizia amministrativa di primo grado, i cui membri possono essere scelti soltanto fra cittadini in possesso di determinati requisiti tecnici, secondo le disposizioni che saranno dettate per legge.
«Il controllo di legittimità sugli atti dei Comuni è esercitato dalle medesime sezioni regionali della Corte dei conti».
Non essendo presente, s'intende che abbia rinunziato a svolgerlo.
Segue l'emendamento dell'onorevole Romano:
«Sostituire il secondo e il terzo comma col seguente:
«Il controllo di legittimità sugli atti dei Comuni e delle Provincie è esercitato nei modi e nei termini che la legge stabilirà».
Non essendo presente, s'intende che abbia rinunziato a svolgerlo.
I seguenti emendamenti sono stati svolti:
«Sostituire il secondo comma col seguente:
«Il controllo di legittimità sugli atti dei Comuni e degli altri enti pubblici locali è esercitato da un organo dello Stato con sede nel capoluogo di provincia. Il controllo di merito è esercitato dalla Giunta provinciale.
«Zotta, Dominedò».
«Al secondo comma, dopo le parole: Il controllo di legittimità sugli atti, aggiungere le altre: delle Province e.
«Rescigno».
«Al terzo comma, sostituire l'ultimo periodo col seguente: Possono istituirsi sezioni nei capoluoghi delle Province.
«Rescigno».
Segue il seguente emendamento proposto dall'onorevole Lami Starnuti:
«Sostituire il secondo periodo del secondo comma col seguente comma:
«Per le deliberazioni amministrative degli enti locali sottoposte dalla legge a controllo di merito, l'organo di tutela ha soltanto facoltà di chiedere al Consiglio dell'ente deliberante, con istanza motivata, il riesame della deliberazione».
Ha facoltà di svolgerlo.
[L'intervento dell'onorevole Lami Starnuti è riportato a commento dell'articolo 130.]
Persico. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Persico. Se consente, vorrei pregare l'amico Lami Starnuti di sostituire nel suo emendamento all'espressione: «con istanza motivata» l'altra: «con provvedimento motivato».
Presidente Terracini. L'onorevole Lami Starnuti ha facoltà di rispondere.
Lami Starnuti. Sono d'accordo.
Presidente Terracini. Sta bene. Segue l'emendamento dell'onorevole Sardiello:
«Al terzo comma, sostituire il secondo periodo col seguente:
«Sezioni degli organi di giustizia predetti devono sorgere nel capoluogo di ciascuna provincia con giurisdizione sulla provincia stessa».
L'onorevole Sardiello è assente.
Musolino. Lo faccio mio e chiedo di svolgerlo.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Musolino. Il concetto ispiratore di questa proposta è il decentramento della giustizia amministrativa, in relazione al nuovo ordinamento regionale dello Stato. L'emendamento risponde a un criterio di economia, perché i cittadini possano avere la giustizia amministrativa nella propria sede e non essere costretti a spese inutili.
Inoltre si tratta di una maggiore aderenza alla realtà: noi crediamo infatti che la giustizia amministrativa quanto più è periferica tanto più risponde alle esigenze popolari. I criteri esposti qui recentemente dal maestro onorevole Orlando sul decentramento delle Cassazioni, e poi dall'onorevole Togliatti, possono valere anche per questo emendamento. Penso che l'Assemblea possa accogliere l'emendamento Sardiello.
Presidente Terracini. Segue l'emendamento dell'onorevole Camposarcuno:
«Aggiungere il seguente comma:
«Il controllo di merito avrà luogo quando è impegnato il bilancio della Regione per oltre cinque anni, a meno che la relativa deliberazione non sia sottoposta a referendum popolare su richiesta di un ventesimo degli elettori entro un mese dalla pubblicazione della deliberazione».
Ha facoltà di svolgerlo.
Camposarcuno. Lo mantengo, salvo a rivedere la mia posizione quando la Commissione avrà espresso il suo parere.
Presidente Terracini. Sta bene. Segue l'emendamento degli onorevoli Mortati e Perassi del seguente tenore:
«Sugli atti amministrativi della Regione il controllo di legittimità è esercitato in forma decentrata da organi costituzionali in ogni Regione, coordinati con la Corte dei conti. Il controllo di merito sulla gestione finanziaria della Regione, limitato ai casi in cui questa richieda contributi straordinari, sarà regolato dalle leggi».
L'onorevole Mortati ha facoltà di svolgerlo.
Mortati. I fini che sono proposti dall'emendamento sono i seguenti: anzitutto, determinare con esattezza la natura, il contenuto del controllo, distinguendo il controllo di legittimità dal controllo di merito.
In via normale, data l'autonomia della Regione, non può essere consentito se non un controllo di legittimità; ed è necessario che di questo si precisi nella Costituzione sia l'organo destinato ad esercitarlo, sia il criterio direttivo sulle modalità del suo esercizio. Nel testo originario del progetto si parla di un organo centrale formato in maggioranza di elementi elettivi. Ora, trovo che entrambi questi requisiti non possono essere accolti. Anzitutto, un organo centrale cosa significa? Che gli atti della Regione devono giungere al centro per essere controllati? Se così fosse creeremmo un inconveniente assai grave, perché accentreremmo una funzione, che invece abbisogna di essere esercitata localmente, sia per rendere più spedita l'attività della Regione, sia per evitare gli altri inconvenienti, che sono propri di ogni forma di accentramento.
Per quanto riguarda il carattere elettivo dell'organo, a me pare che il suo accoglimento si porrebbe in contrasto con tutto il sistema del nostro ordinamento, che per gli organi di controllo esclude la origine e la forma elettiva.
Se non si accetta, per tali ragioni, il testo proposto originariamente dalla Commissione, mi sembra che del pari debba respingersi la proposta presentata dall'onorevole Uberti, il quale vorrebbe rinviare alla legge in modo puro e semplice ogni determinazione dei modi e delle forme di controllo.
Sembra ovvio che il rinvio alla legge del regolamento dell'attività di controllo presenti questo grave pericolo: che la legge, disciplinando il controllo in forme che adesso non possiamo prevedere, finisca con l'invadere ed attentare all'autonomia funzionale dell'ente regionale, cui noi abbiamo voluto dare una solenne garanzia, dandole carattere costituzionale.
A me pare che vi sia contraddizione fra l'ammissione della autonomia costituzionale della Regione e l'attribuzione o il deferimento alla legge, in modo indiscriminato, della disciplina dell'attività di controllo.
È evidente che se la legge semplice disciplinasse questa funzione di controllo in modo troppo penetrante, intervenendo anche nel merito dell'attività della Regione, si verrebbe ad eliminare completamente l'autonomia regionale, solennemente consacrata nella Costituzione.
Abbiamo or ora udito l'onorevole Lami Starnuti battersi per riaffermare la necessità della sottrazione dal sindacato di merito degli atti dei Comuni. Mi pare che a più forte ragione questa indipendenza si debba affermare per gli atti della Regione che, nella struttura del nostro progetto di Costituzione, rappresenta qualcosa di più rilevante che non il semplice Comune.
Pertanto, il rinvio alla legge puro e semplice, potendo aprire la via a questi pericoli, è da scartare senz'altro.
Ed allora, se si rinunzia ad eludere il problema con il rinvio alla legge, e se, d'altra parte, non si accetta il testo della Commissione, mi pare che la giusta soluzione si debba raggiungere precisando nel testo costituzionale almeno due punti, e cioè: anzitutto, che il controllo sia limitato in via normale alla sola legittimità; che esso sia esercitato in forma decentrata, se pure per opera di un organo dello Stato, ma operante con uffici staccati in ogni Regione.
Il mio emendamento precisa le due modalità ora dette, aggiungendo un'ulteriore caratterizzazione con il riferimento alla coordinazione di questi uffici locali di controllo con la Corte dei conti. Stabilirà la legge le forme e i modi di questa coordinazione, ma per intanto è bene affermare che essa vi deve essere. Per quali ragioni? Innanzitutto la Corte dei conti, così come l'abbiamo voluta nel nostro progetto, è un organo dotato di autonomia costituzionale, indipendente dal potere legislativo e dal potere esecutivo, un organo che pertanto si presenta nelle condizioni migliori per esercitare il controllo con la necessaria indipendenza, ai fini di assicurare l'autonomia delle Regioni, che costituisce uno dei capisaldi della struttura costituzionale che noi abbiamo creato. La Corte dei conti, inoltre, è già un organo specializzato in questo compito, perché ha, istituzionalmente, il compito del controllo di legittimità sugli atti statali ed in quanto organo già specializzato può adempiere tale funzione anche nei riguardi delle Regioni assai meglio che non un organo che sorga ex novo.
Si può inoltre ricordare, a sostegno della mia proposta, che già esiste in Sicilia ed in Sardegna un controllo decentrato ad opera di uffici staccati della Corte dei conti, e la esperienza ne dimostra i vantaggiosi risultati. Mi pare che non si possano trascurare gli insegnamenti di questa esperienza nel predisporre il sistema generale dei controlli sugli atti amministrativi regionali e che pertanto si renda opportuno sancire il coordinamento dell'ufficio di controllo regionale con la Corte dei conti.
Posso aggiungere, a suffragio di questa mia proposta, che in un articolo già approvato noi abbiamo stabilito la partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione di tutti gli enti, che in qualche modo ricevono sussidi o contributi dallo Stato. Anche questa norma può essere invocata a giustificazione della mia proposta, perché se la Corte dei conti partecipa al sindacato sull'attività degli enti indicati sembra derivarne che non si possa prescindere da essa neanche nell'esercizio delle attività regionali, così strettamente coordinato, per la parte finanziaria, con quello dello Stato.
Il mio emendamento ha poi per scopo di definire i confini del controllo di merito. Mi pare che per le ragioni già accennate, e che per gli altri enti locali ricordava l'onorevole Lami Starnuti, il controllo di merito non possa avere estensione generale, ma si debba limitare a casi eccezionali, che io cerco di determinare con il riferimento al solo caso in cui la Regione chieda contributi straordinari dallo Stato. Mi pare, in questo caso, logico e necessario oltre che opportuno, che lo Stato, prima di elargire i contributi straordinari, intervenga con l'esame del merito della gestione, per accertare se la richiesta di contributi sia determinata da esigenze sopravvenute o da negligente amministrazione da parte della Regione.
Concludendo, propongo che sia nella Costituzione circoscritto l'ambito dell'accertamento del merito e che per l'esercizio del controllo di legittimità sia stabilito il criterio del decentramento. Lo stesso criterio è poi da porre anche nei confronti del riscontro sugli atti degli enti locali minori, perché ciò corrisponde al principio generale già affermato in ordine alla struttura interna della Regione, in ordine alla quale abbiamo voluto in ogni modo evitare che la formazione del nuovo ente segni per gli enti minori un peggioramento della situazione attuale conducendo ad un intralcio della loro attività.
Presidente Terracini. L'onorevole Uberti ha proposto, con gli onorevoli Avanzini, Bertone, Perlingieri, Bovetti, Balduzzi, Meda Luigi, Proia, Camposarcuno e Bosco Lucarelli, il seguente emendamento:
«Il controllo sugli atti dell'Ente regionale è esercitato dagli organi e nelle forme e modi indicati dalle leggi della Repubblica.
«Sono istituiti, nei modi stabiliti dalla legge, organi regionali di controllo sugli atti delle Provincie, dei Comuni e degli altri enti locali».
Ha facoltà di svolgerlo.
Uberti. Quest'articolo è così fondamentale e riguarda una questione così complessa, in quanto concerne non solo il controllo di legittimità, ma eventualmente di merito degli atti della Regione e degli enti locali, che meriterebbe la più ampia discussione, e non si sa se, al punto in cui noi siamo arrivati, sia possibile dedicare alcune sedute a questo gravissimo problema.
Nella seconda Sottocommissione e nella Commissione dei Settantacinque vennero affermate diverse tesi che non sono rispecchiate nell'articolo 122, così come è presentato nel testo del progetto di Costituzione. Ad esempio, nella seconda Sottocommissione, relativamente al controllo di merito e di legittimità sopra le Regioni, si era deliberato di sostenere che il controllo dovesse essere interno e non esterno, mentre invece nell'articolo 122 si viene a proporre che un organo centrale composto in maggioranza di elementi elettivi eserciti questo controllo, controllo quindi esercitato da un organo esterno alla Regione.
L'onorevole Mortati propone che tale organo centrale sia la Corte dei conti particolarmente attrezzata in merito. Però, a me sembra che sia estremamente pericoloso dare alla Corte dei conti questo compito, non solo per il carattere particolare della Corte dei conti, ma anche perché minaccerebbe di diventare estremamente ridondante, poiché vi sarebbero non solo un suo organo centrale, ma sezioni in tutte le diciannove Regioni.
Mortati. Ma non è questo il mio emendamento. Il mio emendamento è stato mutato e ne ha già dato lettura il Presidente.
Uberti. Va bene. D'altra parte come potrebbe la Corte dei conti, organo formale di legittimità, funzionare se per ipotesi si ammettesse anche un controllo di merito sopra determinati punti?
Per quanto riguarda invece il controllo degli enti locali, abbiamo in questa Assemblea, in occasione dei ritocchi apportati alla legge comunale e provinciale, ridotto notevolmente i controlli di merito. Ora, è opportuno andare senz'altro a stabilire nell'articolo 122 la soppressione di ogni controllo di merito sull'attività di tutti i comuni? Evidentemente è una questione ponderosa, che va esaminata attentamente. Decidere così come si vorrebbe fare, a tamburo battente, tutto il grave problema dell'organizzazione dei controlli sui comuni e sulle province, non mi sembra opportuno.
Di fronte a questa situazione ho proposto il mio emendamento che è un rinvio alla legge per un più ponderato esame.
Per quello che riguarda i comuni, le province e gli altri enti locali, io ritengo poi che il problema non sia così intimamente costituzionale per cui sia necessario metterne qui, nella Carta costituzionale, tutta la regolamentazione. Ritengo più prudente rinviare alla legge, in modo che il Parlamento possa studiare a fondo e fare una cosa maggiormente ponderata, più aderente alla realtà. È preliminare decidere prima in merito all'organizzazione della Regione, che non è ancora completamente definitiva nella sua struttura, e rifare la legge comunale e provinciale. Non sappiamo ancora come sarà regolata l'organizzazione strutturale e funzionale della nuova provincia nel quadro della Regione, sappiamo solo che deve essere un ente autarchico. Fissare il regime dei controlli prima di fissare definitivamente come saranno organizzati gli enti relativi è, sembrami, mettere un carro davanti ai buoi.
Presidente Terracini. Sono stati così svolti tutti gli emendamenti. Il seguito di questa discussione è rinviato alla seduta pomeridiana.
A cura di Fabrizio Calzaretti