[Il 26 novembre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue l'esame degli emendamenti agli articoli del Titolo IV della Parte seconda del progetto di Costituzione: «La Magistratura».]
Presidente Terracini. [...] Passiamo all'articolo 100. Se ne dia lettura.
Molinelli, Segretario, legge:
«L'autorità giudiziaria può disporre direttamente dell'opera della polizia giudiziaria».
Presidente Terracini. L'onorevole Costa ha proposto di sopprimerlo. Non essendo presente, si intende che abbia rinunziato a svolgere l'emendamento.
Gli onorevoli Carpano Maglioli e Targetti hanno anch'essi presentato un emendamento soppressivo. L'onorevole Carpano Maglioli ha facoltà di svolgerlo.
Carpano Maglioli. Rinunzio, per mio conto, a svolgerlo.
Presidente Terracini. Onorevole Targetti?
Targetti. Rinunzio anch'io a svolgerlo.
Presidente Terracini. L'onorevole Rescigno ha presentato il seguente emendamento:
«Sostituirlo col seguente:
«La polizia giudiziaria dipende esclusivamente e direttamente dall'autorità giudiziaria».
Non essendo presente, si intende che abbia rinunziato a svolgerlo.
Sono stati già svolti i seguenti emendamenti:
«Sostituirlo col seguente:
«L'autorità giudiziaria dispone direttamente dell'opera della polizia giudiziaria e può richiedere l'intervento delle forze armate dello Stato.
«Monticelli».
«Sostituirlo col seguente:
«È istituito un corpo speciale di polizia giudiziaria, posto alla diretta ed esclusiva dipendenza dell'autorità giudiziaria. A questa spetta, inoltre, il controllo sul funzionamento degli istituti di prevenzione o di pena.
«Romano».
«Sostituirlo col seguente:
«L'autorità giudiziaria ha alle sue dirette dipendenze un corpo specializzato di polizia giudiziaria.
«Persico».
«Sostituirlo col seguente:
«La polizia giudiziaria per la repressione dei reati e per l'esecuzione delle pronuncie giurisdizionali è posta alla diretta dipendenza dell'autorità giudiziaria.
«Caccuri».
«Sostituirlo col seguente:
«L'autorità giudiziaria dispone dell'opera della polizia giudiziaria, che è alle sue dirette dipendenze.
«Può anche disporre di ogni altro corpo di polizia e può richiedere l'intervento delle forze armate dello Stato.
«Castiglia».
Gli onorevoli Ghidini, Filippini e Rossi Paolo hanno presentato il seguente emendamento:
«Sostituirlo col seguente:
«La polizia giudiziaria dipende direttamente dalla autorità giudiziaria».
In assenza dell'onorevole Ghidini, ha facoltà di svolgerlo l'onorevole Filippini.
Filippini. Dirò poche parole per spiegare la portata e il valore del nostro emendamento. E ciò non tanto ai fini del voto, ché anzi, se altri colleghi i quali hanno presentato un emendamento simile — starei per dire uguale — non lo ritireranno, io sarei disposto a ritirare il mio.
Il nostro emendamento intanto mi pare abbia il pregio della brevità e della chiarezza. Il testo del progetto, all'articolo 100, reca: «L'autorità giudiziaria può disporre direttamente dell'opera della polizia giudiziaria». Noi, con il nostro emendamento, diciamo invece molto semplicemente che la polizia giudiziaria dipende esclusivamente dall'autorità giudiziaria.
Ora, mi pare evidente che il testo proposto dal progetto porti ad una confusione di poteri tra l'autorità giudiziaria e il potere esecutivo. Non si sa bene infatti, secondo questo testo, se tale organo di polizia giudiziaria dipenda dall'una oppure dall'altro e mi sembra che questo inconveniente, che questa ambiguità, vada senz'altro evitata, anche se non si può considerare questa una questione di gran rilievo.
Che la polizia giudiziaria sia disciplinata, sia regolata, sia pagata dal potere esecutivo, non ha grandissima importanza. A mio avviso, l'importanza maggiore sta invece nel fatto di sapere se la polizia giudiziaria prenda norma, indirizzo, impronta, dall'un potere o dall'altro.
Ora, onorevoli colleghi, a me sembra che una risposta sarebbe quasi implicita nella definizione di questo organo, che è chiamato appunto di «polizia giudiziaria», e che si potrebbe quindi venire senz'altro alla conclusione che esso debba dipendere dall'autorità giudiziaria.
Ma oltre a questo io vi prego di considerare che quest'organo di polizia giudiziaria non deve essere confuso eventualmente con altre Forze armate dello Stato, che possono essere chiamate talvolta a difendere l'ordine pubblico. Quest'organo di polizia giudiziaria deve essere considerato come la prima ruota della macchina della giustizia. In sostanza, è un organo che si mette immediatamente, starei per dire improvvisamente a contatto con la libertà dell'individuo, del cittadino; e può avere il diritto di sopprimere anche questa libertà individuale del cittadino. Io debbo ricordare che noi abbiamo già approvato in questo progetto di Costituzione delle disposizioni, nelle quali è già considerato l'intervento di questo organo. Esso interviene, ad esempio, per quello che riguarda la disposizione contenuta nell'art. 8 del testo approvato della Costituzione; interviene anche per la disposizione contenuta nell'articolo 16 dello stesso testo, e che si riferisce precisamente all'opera che questo organo di polizia giudiziaria deve espletare, sia pure in un primo tempo soltanto e per breve tempo. Anzi, si dirà a questo proposito che la cosa non ha molta importanza, in quanto l'organo di polizia giudiziaria agisce per poco, per 48 ore, dopo di che deve cedere il suo potere all'autorità giudiziaria.
Ma, anche a questo proposito, io trovo che questo è un argomento di più a favore della nostra tesi. Se c'è questa correlazione di opera tra l'organo della polizia giudiziaria e l'autorità giudiziaria, mi pare che sia di tutta evidenza rendere interdipendenti tanto l'organo di polizia giudiziaria come l'autorità giudiziaria.
Ma v'ha di più. Come ho già accennato, la polizia giudiziaria interviene nei primi atti del procedimento penale, per la scoperta dell'atto delittuoso, per la scoperta anche delle prove del delitto che è stato commesso. E allora, nelle prime 48 ore, può arrestare, può entrare nel domicilio, può operare delle perquisizioni, può procedere all'interrogatorio dell'imputato, sia esso colpevole o innocente. Si tratta di atti preliminari, ma che possono essere anche definitivi.
E allora, così stando le cose, è evidente che il problema che si pone è questo: con quale indirizzo, sotto quale responsabilità questo organo di polizia giudiziaria compie l'opera sua? Chi ne risponde?
Abbiamo detto, nell'articolo 8 già votato dall'Assemblea, che questi primi atti per la scoperta del reo devono avvenire senza usare minimamente violenza o fisica o morale. Ricordo anche la disposizione dell'articolo 16; quando si tratti, ad esempio, di reati di stampa, è consentito a questo organo di polizia giudiziaria, quando l'autorità giudiziaria in sé e per sé non possa intervenire, in un primissimo tempo di arrivare anche al sequestro preventivo della stampa periodica. Ora, si tratta di atti di notevole importanza, e si tratta, quindi, di stabilire se l'organo della polizia giudiziaria debba rispondere di ciò con una propria responsabilità e di sapere finalmente da quale organo superiore esso dipende. Questo organo di polizia giudiziaria dipende dal potere esecutivo? Dipende dal potere o dall'autorità giudiziaria?
Secondo il testo della legge non dipende né dall'uno né dall'altro, e allora si verificano più che mai degli arbitrî in un momento così grave come quello al quale vado accennando.
È quindi questione non di piccoli rilievi ma di problemi che attingono proprio alla nostra sensibilità e responsabilità per l'ordinamento democratico della nostra Costituzione.
Si tratta di sapere se quest'organo di polizia giudiziaria abbia da dipendere da un potere o dall'altro. In questo caso diciamo che esso deve dipendere direttamente ed esclusivamente dall'autorità giudiziaria. Non arriveremo con questo ad eliminare gli inconvenienti, a rendere perfetta l'opera di questo istituto che in questo momento, in questo punto della nostra Costituzione noi andiamo ad affermare. Ma pare a me che bisogna uscire dall'equivoco, che bisogna rendere chiaro e preciso il funzionamento della polizia giudiziaria.
Ecco perché noi abbiamo proposto questo emendamento sul quale attiriamo l'attenzione dell'Assemblea. Se noi diremo che questo organo dipende dal potere esecutivo, a mio avviso non avremo fatto un passo innanzi; probabilmente ne avremo fatto uno indietro. Se invece faremo dipendere l'organo di polizia giudiziaria dalla stessa autorità giudiziaria che all'indomani dei primi atti dovrà raccogliere e coprire con la propria autorità quanto è stato compiuto, io credo che avremo fatto qualcosa che si intona al migliore spirito della Costituzione; avremo contemperato meglio i diritti dello Stato e quelli del cittadino della nuova Repubblica. (Applausi).
Presidente Terracini. Segue un emendamento dell'onorevole Varvaro, del seguente tenore:
«Sostituirlo col seguente:
«La polizia giudiziaria dipende esclusivamente e direttamente dall'autorità giudiziaria».
Non essendo presente, si intende che abbia rinunziato a svolgerlo.
Prego ora l'onorevole Leone Giovanni di esprimere il pensiero della Commissione sugli emendamenti.
Leone Giovanni. Per quanto concerne gli emendamenti che sono stati presentati sull'articolo 100, la Commissione si è trovata presente a due ordini di emendamenti di diversa essenza.
Un primo gruppo è quello in cui possono rientrare quelli degli onorevoli Romano, Persico, Varvaro, e quello dell'onorevole Filippini.
Questo primo gruppo di emendamenti chiederebbe, sia pure con una diversa gradualità, la istituzione di un corpo di polizia giudiziaria particolare alle dipendenze della autorità giudiziaria.
Ora, la Commissione sente in misura notevole la importanza e l'urgenza di questo problema. Chi ha cognizione diretta del funzionamento del magistero penale in Italia deve dolorosamente constatare come l'autorità giudiziaria spessissimo si trovi in condizioni di assoluta impotenza di fronte agli organi di polizia.
Esiste una disposizione nel nostro ordinamento processuale per cui la polizia giudiziaria dipende dal pubblico ministero. Ma questa norma non funziona, in quanto, di regola, la polizia acquisisce i primi elementi che sono i più importanti e li porta all'autorità giudiziaria in un momento così tardivo da rendere infruttuoso e insufficiente il suo intervento.
Quindi noi formuliamo in questo momento l'augurio, in maniera veramente calorosa, che l'Italia si trovi in condizioni, anche sotto l'aspetto economico, da poter istituire un corpo di polizia giudiziaria speciale, autonomo, e come tale soltanto alle dipendenze dell'autorità giudiziaria, senza l'interferenza di nessun altro organo amministrativo.
Ma in questo momento ci sembra che non si possa inserire nella Costituzione una formula di questo genere, a meno che non si voglia inserire una formula inattuale. Se vogliamo congegnare formule costituzionali esponenti aspirazioni ed auguri; e in tal caso la Costituzione diventa qualche cosa che vive nel nostro animo, ma è inattuale nella realizzazione. Ma, se dobbiamo esprimere formule che rispecchino le possibilità attuali e concrete, non possiamo andare oltre l'affermazione contenuta nel secondo gruppo di emendamenti.
Quindi, partendo dal concetto espresso da noi, è opportuno inserire nel testo costituzionale la formulazione contenuta nel secondo gruppo di emendamenti, che fanno capo a quello che porta le firme degli onorevoli Ghidini, Filippini e Rossi Paolo, nel quale emendamento non si parla di dipendenza esclusiva della polizia giudiziaria dall'autorità giudiziaria, ma di dipendenza diretta.
Non potremmo in questo momento dire dipendenza esclusiva, ma ribadiamo la dipendenza diretta, sia pure migliorando la formula del progetto: formula che esprima questo vincolo di dipendenza diretta della polizia giudiziaria, senza alcuna ingerenza o interferenza di altri organi, dall'autorità giudiziaria.
Le leggi, che saranno informate ed elaborate in ossequio alla Costituzione che stiamo votando, dovranno tener conto di questa attuale formulazione per ribadire, sia pure nei limiti delle possibilità dell'amministrazione italiana, questa diretta dipendenza della polizia giudiziaria dall'autorità giudiziaria.
È quindi ovvio che la Commissione accetta la formula dell'emendamento Ghidini-Filippini-Rossi Paolo: «La polizia giudiziaria dipende direttamente dall'autorità giudiziaria».
Presidente Terracini. Non essendo presenti gli onorevoli Costa, Carpano Maglioli, Targetti, Rescigno, Castiglia e Varvaro, i loro emendamenti si intendono decaduti.
Domando all'onorevole Monticelli se insista nel suo emendamento.
Monticelli. Insisto.
Presidente Terracini. Onorevole Romano, mantiene il suo emendamento?
Romano. La Commissione ha accettato la formula dell'onorevole Ghidini, sostanzialmente identica alla mia. Quindi non insisto.
Presidente Terracini. Onorevole Persico, mantiene il suo emendamento?
Persico. Lo ritiro e lo trasformo in un ordine del giorno così formulato: «L'Assemblea Costituente fa voti per la creazione di un corpo specializzato di polizia alle dirette dipendenze dell'autorità giudiziaria».
Presidente Terracini. Onorevole Caccuri, mantiene il suo emendamento?
Caccuri. Aderisco alla formula dell'onorevole Ghidini, che sostanzialmente è simile alla mia.
Presidente Terracini. L'onorevole Leone Giovanni ha dichiarato che la Commissione accetta la formula degli onorevoli Ghidini, Filippini e Rossi Paolo nel seguente testo: «La polizia giudiziaria dipende direttamente dall'autorità giudiziaria». Ora l'onorevole Ghidini ha proposto che la parola «direttamente» sia sostituita dall'altra: «esclusivamente». Pertanto il testo dovrebbe essere il seguente: «La polizia giudiziaria dipende esclusivamente dall'autorità giudiziaria».
Rossi Paolo. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Rossi Paolo. Io, quale altro firmatario dell'emendamento Ghidini, mantengo la parola «direttamente».
Leone Giovanni. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Leone Giovanni. Ripeto che la Commissione fa sua la formula: «La polizia giudiziaria dipende direttamente dall'autorità giudiziaria».
Presidente Terracini. Non essendo presente l'onorevole Ghidini, si intende che decade questa sua modificazione a meno che non vi insista l'onorevole Filippini.
Filippini. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Filippini. Avrei preferito la parola «esclusivamente» come nella proposta dell'onorevole Ghidini. Comunque, non insisto.
Uberti. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Uberti. Vorrei domandare alla Commissione che cosa intenda con la parola «direttamente»; se intenda che si debba costituire un corpo di polizia nuovo, o no.
Presidente Terracini. L'onorevole Leone ha facoltà di rispondere.
Leone Giovanni. La Commissione preventivamente ha già chiarito il suo punto di vista che proprio accetta «direttamente», respingendo «esclusivamente», perché non ritiene che in questo momento sia configurabile un corpo di polizia giudiziaria che sia alle dipendenze dell'autorità giudiziaria. Segnala questo «esclusivamente» come un voto di prossima realizzazione per la formazione di un corpo di polizia giudiziaria particolare, speciale, che, come tale, sganciato dalle altre amministrazioni statali, possa mettersi anche alle esclusive dipendenze dell'autorità giudiziaria, così come è nella formula dell'ordine del giorno testé presentato dall'onorevole Persico.
Presidente Terracini. Resta, pertanto, l'emendamento dell'onorevole Monticelli, già svolto, e che risulta del seguente tenore:
«Sostituirlo col seguente:
«L'autorità giudiziaria dispone direttamente dell'opera della polizia giudiziaria e può richiedere l'intervento delle forze armate dello Stato».
Monticelli. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Monticelli. Vorrei precisare che in seguito ad un più attento esame mi pare che la formula Filippini-Ghidini raggiunga di più lo scopo a cui volevo arrivare, cioè che fosse messo un corpo di polizia giudiziaria a disposizione dell'autorità giudiziaria. Ritiro quindi il mio emendamento.
Nobile. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Nobile. Vorrei chiedere un chiarimento. Con la dizione che viene adottata, secondo cui la polizia giudiziaria dipende direttamente dall'autorità giudiziaria, si viene implicitamente ad ammettere che l'ordinamento di questa polizia giudiziaria sia di competenza del Consiglio Superiore della Magistratura o no?
Presidente Terracini. L'onorevole Leone Giovanni ha facoltà di rispondere, a nome della Commissione.
Leone Giovanni. È ovvia la risposta di carattere negativo al dubbio formulato dall'onorevole Nobile. Il Consiglio Superiore della Magistratura, così come lo abbiamo votato, dispone soltanto della carriera del magistrato. Tutte le funzioni amministrative, che concernono l'amministrazione dei servizi della giustizia, restano al Ministro della giustizia. Anzi c'è un articolo che è stato votato, in cui è chiaramente espresso che la organizzazione dei servizi dell'amministrazione della giustizia resta al Ministro della giustizia. Quindi è chiaro che l'organizzazione di questo corpo non è alle dipendenze del Consiglio Superiore della Magistratura, che dispone solo della carriera del magistrato, ma è alle dipendenze del singolo ufficio del magistrato.
Nobile. Alle dipendenze del Ministro della giustizia.
Leone Giovanni. La polizia giudiziaria oggi è composta da carabinieri, pubblica sicurezza e guardia di finanza.
Ora, ciascuno di questi tre organismi dipende per proprio conto dalla propria amministrazione. I carabinieri dipendono, in condominio, dal Ministero dell'interno e dal Ministero della difesa; la guardia di finanza, dal Ministero della difesa e dal Ministero delle finanza; la pubblica sicurezza soltanto dal Ministero dell'interno.
Ora, per quanto attiene alla disciplina, alla carriera, al personale di questi tre organi, sono i tre Ministeri testé citati che dispongono del destino di questi tre corpi.
Per quanto attiene alle particolari funzioni della polizia giudiziaria, che sono una aggiunta alle altre attribuzioni, queste particolari funzioni saranno espletate alla dipendenza dell'autorità giudiziaria, nel senso che gli organi di polizia giudiziaria hanno il dovere di obbedire agli ordini dell'autorità giudiziaria solo nei limiti delle attribuzioni della polizia giudiziaria. Di conseguenza non pare che l'autorità giudiziaria possa avere alcun potere disciplinare verso questi organi. A questo punto si ricollega l'esigenza innanzi espressa, di un particolare organo, esigenza che si può tradurre in un ordine del giorno.
Nobile. Chiarisco: intendevo chiedere se dipendeva dal Ministro di grazia e giustizia, non dal Consiglio Superiore.
Uberti. Chiedo di parlare.
Presidente Terracini. Ne ha facoltà.
Uberti. Le spiegazioni date attualmente dall'onorevole Leone a me sembra siano a conforto, non del nuovo testo che la Commissione ha accettato, ma del suo primitivo testo: perché dire «dipende» non è solo stabilire una dipendenza funzionale, ma anche gerarchica. Invece quando si dice «può disporre», vi è la dipendenza funzionale, cioè la disposizione a poter comandare determinati compiti, ma non la dipendenza gerarchica. Si potrebbe anche arrivare a migliorare la formula dell'articolo primitivo, si potrebbe cioè mettere invece di «può disporre», la parola «dispone», che mi sembra sia molto più chiara e molto meno dubbia dell'altra «dipende». Per togliere ogni equivoco è meglio ritornare alla primitiva formula. Pertanto se la Commissione non fa proprio il suo primo testo, io faccio mio questo primo testo della Commissione, modificando il «può disporre» in «dispone».
Presidente Terracini. Abbiamo dunque da una parte il testo base, accettato dalla Commissione, costituito dall'emendamento degli onorevoli Filippini e Rossi Paolo:
«La polizia giudiziaria dipende direttamente dall'autorità giudiziaria».
Dall'altra vi è il testo dell'onorevole Uberti:
«L'autorità giudiziaria dispone direttamente dell'opera della polizia giudiziaria».
Pongo in votazione questa seconda formulazione che rappresenta un emendamento.
(È approvata).
Pongo ora in votazione l'ordine del giorno proposto dall'onorevole Persico:
«L'Assemblea Costituente fa voti per la creazione di un corpo specializzato di polizia alle dirette dipendenze dell'autorità giudiziaria».
(Dopo prova e controprova, è approvato).
A cura di Fabrizio Calzaretti