[Il 30 gennaio 1947 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione prosegue la discussione sui Consigli ausiliari e sul Consiglio economico.]
Il Presidente Terracini riassume le proposte dell'onorevole Mortati sui Consigli ausiliari e sul Consiglio economico, che hanno servito finora per base della discussione, ed esprime l'opinione che, poiché finora gli argomenti sono stati trattati congiuntamente, sia opportuno formulare al riguardo un solo articolo, in quanto anche nelle conclusioni non ritiene si possa scindere un problema dall'altro. Fa poi presente che le proposte degli onorevoli Fabbri e Nobile ammettono la costituzione di Consigli ausiliari, mentre quella dell'onorevole Bulloni si limita ad ammettere la costituzione di un Consiglio economico, ma tutte e tre queste proposte divergono sensibilmente da quella dell'onorevole Mortati.
Nobile, dato che non si può disporre del tempo necessario per approfondire l'argomento, ritiene sia opportuno di non scendere a disposizioni particolari che potrebbero limitare eccessivamente la libertà del futuro legislatore; perciò egli, nella sua proposta, pur ammettendo l'esistenza di tali Consigli, rinvia alla legge la determinazione della loro composizione e delle loro funzioni. Oltre all'emendamento presentato, crede anche necessario stabilire un coordinamento dell'attività di questi Consigli.
Rilevata poi l'importanza del Consiglio economico, le cui funzioni tendono a svilupparsi sempre di più, ricorda come anche in Inghilterra — secondo una proposta di Churchill — sia stato presentato uno schema di sub-parlamento economico i cui componenti dovrebbero essere nominati dai capi partito (in proporzione delle forze che i partiti stessi hanno nella Camera dei Comuni) tra esperti, rappresentanti delle trades-unions e dei sindacati industriali, e membri della Camera dei Pari. Funzione di quest'organo dovrebbe essere quella di collaborare col Parlamento e dare un semplice parere consultivo. Anche per il Consiglio economico riterrebbe perciò più opportuno limitarsi ad affermare in un articolo della Costituzione che esso verrà costituito, rimandando ad una legge speciale la determinazione dei particolari.
Grieco si è già dichiarato favorevole ad includere nella Costituzione un articolo concernente la creazione di un Consiglio economico ed accetta perciò la prima parte della proposta dell'onorevole Bulloni. Non ritiene invece opportuno che si parli di questioni arbitrali, come fa l'onorevole Bulloni nella seconda parte della sua proposta, sia perché vi è personalmente contrario per le ragioni ieri dette dal Presidente, sia perché non crede corretto che la questione dell'arbitrato, la quale ha notevole importanza, debba entrare per inciso nella Costituzione attraverso la creazione di questi Consigli.
Ruini conviene nella inopportunità di introdurre l'istituto dell'arbitrato nella Costituzione ed in una forma così indiretta: tutt'al più si potrebbe chiedere l'intervento di questo nuovo organo per la risoluzione di questioni di lavoro, ma non sotto l'aspetto arbitrale vero e proprio.
Circa l'istituzione del Consiglio economico nazionale, pur non inserendo particolari norme per la sua composizione, riterrebbe opportuno stabilire nella Costituzione che in tale Consiglio debbano aver voce le rappresentanze delle varie categorie produttive ed anche i consumatori, data la situazione di economia non controllata che durerà ancora per molto tempo, la quale permette di risolvere i conflitti tra datori di lavoro e lavoratori rivalendosi sul consumatore. Ricordati i precedenti storici di detto Consiglio supremo economico, fa presente come, senza scendere a specificazioni sulle sue attribuzioni, sia consigliabile adottare una espressione più elastica, che non limiti troppo la portata della disposizione; anzi — tenendo presenti le norme di altre Costituzioni e le tendenze che si vanno manifestando — riterrebbe opportuno di ampliarla, stabilendo che il Consiglio economico sarà organo ordinario di consulenza dello Stato o della Repubblica. In una siffatta formula resta insita la possibilità per il Parlamento di rivolgersi al Consiglio per averne giudizi e pareri.
Circa i Consigli presso i singoli dicasteri, dichiara di non essere d'accordo su quanto suggerisce l'onorevole Nobile nella sua proposta, secondo la quale essi funzionerebbero come organi superiori tecnici. Sarebbe molto lieto se fosse possibile abbattere la barriera che separa le varie Amministrazioni dalla vita; e ritiene che questo fine potrebbe raggiungersi se, in seno a vari Ministeri, si potesse istituire un piccolo Consiglio non soltanto tecnico ma anche economico, composto dei rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori delle attività interessate in quella determinata branca; Consiglio il quale consentirebbe una collaborazione più efficace e permetterebbe alla vita di penetrare nelle varie Amministrazioni. Rileva che in tal modo si avrebbe una compenetrazione dal di dentro e sarebbe possibile una collaborazione diretta con le forze vive del Paese. Aggiunge che tale concezione è assolutamente diversa da quella del sistema corporativo, giacché il corporativismo creava enormi organismi i quali non riuscivano a funzionare; in questo caso, invece, si tratterebbe di stabilire che gli amministratori avessero vicino a sé degli esperti con i quali consigliarsi. Crede che in tal modo si aprirebbe uno spiraglio ad una riforma che potrebbe riuscire utilissima, poiché ritiene che solo per questa via di vera ed efficace collaborazione si può salvare l'Amministrazione.
Concludendo, dichiara di ritenere opportuno sostituire nella proposta dell'onorevole Bulloni, alle parole: «Il Consiglio economico esprimerà il proprio parere...», una frase come la seguente: «Il Consiglio economico è l'organo di consulenza della Repubblica in materia economica»; e poi considerare l'istituzione ed il funzionamento presso le singole Amministrazioni o gruppi di amministrazioni di un più ristretto Consiglio speciale per i vari rami di attività attinenti a quelle Amministrazioni, al fine di cercare di attivare la collaborazione delle forze vive del Paese. Fa presente che tutto ciò non toccherebbe minimamente la funzione degli altri organismi, che trovano il loro fondamento sull'attività amministrativa dello Stato, quali la Corte dei conti e il Consiglio di Stato, perché il compito di questo nuovo Consiglio sarebbe quello di dare un giudizio limitatamente alla opportunità economica di un determinato progetto.
Grieco conviene in alcune delle considerazioni fatte dall'onorevole Ruini, circa i Consigli tecnici economici, ma dubita che tale argomento costituisca materia costituzionale. Sarebbe perciò contrario ad una loro inserzione nella nuova Carta, tanto più che il problema dovrebbe esser visto in tutti i suoi aspetti e non in quelli soltanto considerati ora dall'onorevole Ruini. Quanto al Consiglio economico, pensa che l'onorevole Bulloni si sia, nella sua proposta, inspirato alla Costituzione francese, la quale in un titolo di un solo articolo «Del Consiglio economico» dispone appunto che il Consiglio economico, il cui statuto sarà regolato dalla legge, esamina e dà pareri sui progetti e sulle proposte di legge di sua competenza (che si può supporre sarà la materia economica); e che questi progetti sono sottoposti all'Assemblea Nazionale prima che essa deliberi. E soggiunge che il Consiglio economico può essere consultato dal Consiglio dei Ministri; ma deve essere consultato obbligatoriamente sull'elaborazione di un piano economico nazionale avente per oggetto l'impiego degli uomini e l'utilizzazione razionale delle risorse nazionali.
Ripete di essere favorevole, salvo qualche correzione di forma, alla prima parte della proposta dell'onorevole Bulloni, che risponde al significato che si vuole abbia il Consiglio economico, lasciando alla legge di stabilire la formazione di esso e la sfera della sua competenza.
Il Presidente Terracini osserva che la proposta dell'onorevole Bulloni, nella prima parte, considera la collaborazione del Consiglio economico col Parlamento e, nel periodo successivo, prevede quella col Governo. Prospetta l'opportunità di usare una frase riassuntiva, dicendo che il Consiglio economico è l'organo di consulenza economica del Parlamento e del Governo. Ritiene poi che nella Costituzione si potrebbe predisporre un capitolo, da collocarsi dopo la trattazione dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario, dedicato al Consiglio di Stato, alla Corte dei conti e al Consiglio economico, i quali organi, pur non rientrando nella materia specifica dei tre poteri, sono tuttavia organi costituzionali.
Tosato obietta che un organo, anche se formalmente costituzionale, non è tale se non ha attribuzioni e poteri costituzionali. A proposito dei Consigli ausiliari e specialmente del Consiglio economico, pensa che sia necessario risolvere un quesito: se si dà a questi organi soltanto una funzione ausiliaria, ovvero se si dà loro anche una competenza propria e diretta, per cui determinati atti dello Stato non possono porsi in essere senza la loro partecipazione: poiché in questo secondo caso si inseriscono nell'organizzazione costituzionale.
Ruini rileva innanzi tutto che, dicendo soltanto che il Consiglio economico «dà pareri sui progetti di legge», si verrebbe ad escludere l'esame dei piani economici: pensa perciò che per comprendere tutto riassuntivamente, si potrebbe adottare una formula più elastica anche di quella accennata dal Presidente e dire che il Consiglio economico è organo di consulenza della Repubblica o dello Stato. Osserva poi che non si tratta di classificare o meno tra gli organi costituzionali questi istituti ausiliari, perché veri organi costituzionali sono solo il Governo il Senato e la Camera. Senza dare quindi a quegli istituti un rilievo costituzionale vero e proprio, essi potrebbero praticamente essere collocati nella Costituzione dopo la parte riguardante il Governo — il quale va considerato anche come amministrazione — laddove si dice come devono essere organizzati i pubblici uffici.
Il Presidente Terracini ritiene si debba dare rilevanza costituzionale soltanto al Consiglio economico che, ricollegato ad un'attività non ancora ben definita, si può pensare come il preannunzio di un metodico intervento dello Stato nel processo economico, il quale si manifesta con iniziative che vanno sempre collegate l'una all'altra attraverso un organo. Governo e Parlamento saranno liberi di creare tale organo, quando si avvertirà l'esigenza di questo nuovo strumento; ed allora sarà il caso di considerarlo con maggiore ponderatezza e con maggiore ampiezza di possibilità di quanto non si possa fare ora.
Lussu dichiara di essere arrivato alle stesse conclusioni alle quali è giunto il Presidente. Rileva che l'importanza dei Consigli ausiliari è secondaria in confronto di quella del Consiglio economico, concepito in una forma del tutto moderna, con il quale lo Stato interviene per coordinare e dirigere un'attività generale così importante. Ritiene perciò indispensabile fissare nella Costituzione il concetto del solo Consiglio economico, che risponde alle esigenze del lavoro e della produzione nazionale, e dire con una formulazione concisa che «il Consiglio economico, il cui ordinamento sarà stabilito dalla legge, è organo consultivo in materia economica del Parlamento e del Governo». Ricorda che anche la Costituzione francese considera l'elaborazione di un piano economico, adoperando però una formulazione più ampia.
Mortati rileva che la Costituzione francese dice pure che il parere di questo Consiglio è in certi casi obbligatorio.
Lussu non vorrebbe che questo concetto della obbligatorietà fosse fissato nella Costituzione: ritiene sufficiente inserire il concetto del nuovo istituto, lasciando ad esso la più ampia libertà di sviluppo per l'avvenire.
Fabbri circa i Consigli ausiliari, propenderebbe a non farne menzione nella Costituzione, ritenendo questo più un inconveniente che un pregio, dato che non si precisano né il modo di loro formazione né le loro attribuzioni fondamentali.
Quanto al Consiglio economico, vorrebbe che nella proposta dell'onorevole Bulloni si chiarisse che è una facoltà e non un obbligo quello di sottoporre leggi e regolamenti a questo Consiglio; perché egli sarebbe contrario ad assegnargli una funzione costituzionale anche in una forma indiretta. Per quanto riguarda gli elementi costitutivi, senza che si tentino inutili divagazioni, pensa che si tratti di un organo di natura corporativa, in cui dovrà trovar posto una rappresentanza di datori di lavoro e di lavoratori; e rileva a questo proposito le affinità delle funzioni stabilite per questo Consiglio nella proposta dell'onorevole Mortati con quelle contenute nell'articolo 165 nella Costituzione di Weimar.
Conclude affermando che, se non si volesse pregiudicare in questo momento quella che potrà essere l'attività del futuro legislatore a seconda degli sviluppi dell'economia moderna, non si dovrebbe ora dare un riconoscimento specifico al Consiglio economico, senza che si sappia come nasca e come funzioni. Né gli sembra siano da mettere neanche lontanamente sullo stesso piano del Consiglio economico il Consiglio di Stato e la Corte dei conti, organi che hanno indubbiamente funzioni di carattere costituzionale.
Perassi è d'accordo che si debba rinviare alla legge il problema della istituzione dei Consigli ausiliari che ritiene non rientrino nella materia costituzionale. Quanto al Consiglio economico pensa che una disposizione che lo riguardi, inserita nella Costituzione, dovrebbe avere soltanto il significato di impegnare il futuro legislatore alla creazione di questo organo: crede che non convengano maggiori precisazioni (a somiglianza di quanto fa la Costituzione francese) e che sia sufficiente l'affermazione che il Consiglio economico sarà un organo di carattere consultivo generale, il cui ordinamento sarà stabilito dalla legge.
Nobile rileva ancora una volta l'opportunità di far menzione nella Costituzione anche dei Consigli ausiliari e tecnici i quali, oggi che lo Stato esercita tante funzioni di carattere tecnico ed anche industriale, dovrebbero assumere un'importanza ben maggiore di quella che hanno i Consigli attualmente esistenti, i quali andrebbero riformati, perché non rispondono più alle moderne esigenze. Di quei Consigli dovrebbero essere chiamati a far parte non solo i rappresentanti delle industrie, ma gli esperti, in modo che veramente riuscissero di aiuto allo Stato. Crede anzi che il vantaggio che da tali istituti si potrebbe ricavare sarebbe maggiore, se alle funzioni puramente consultive ora ad essi affidate si volessero aggiungere, in determinati casi, funzioni deliberative.
Il Presidente Terracini rilegge l'emendamento presentato dall'onorevole Nobile nella precedente seduta:
«Presso le singole Amministrazioni centrali o gruppi di esse, funzioneranno come organi superiori tecnici, dei Consigli, i cui compiti, composizione e ordinamento saranno determinati dalla legge.
«I Consigli suddetti, su richiesta del Parlamento, daranno parere su disegni o proposte di legge».
Poiché tali Consigli ausiliari di fatto già esistono, si pone, se mai, il problema della loro riorganizzazione, che potrà essere affrontato dal Parlamento senza la necessità di inserire nella Costituzione una disposizione al riguardo. Tale necessità è più sentita invece per quanto riflette il Consiglio economico; ed avverte che anche per questo l'onorevole Nobile ha presentato una proposta di emendamento del seguente tenore:
«A collaborare col Governo e col Parlamento per tutte le questioni di carattere economico, sarà istituito un Consiglio economico con funzioni consultive. Il suo ordinamento, composizione e nomina, saranno fissati dalla legge».
Fa notare come questa proposta si avvicini moltissimo alla prima parte della proposta dell'onorevole Bulloni.
Aggiunge che presenta anch'egli una formulazione la quale si allontana, ancor più di quella dell'onorevole Bulloni, dalla formula originaria dell'onorevole Mortati, e ne dà lettura:
«Un Consiglio economico il cui ordinamento sarà stabilito dalla legge, funzionerà sia per la consulenza in materia economica del Parlamento e del Governo, sia per quegli altri compiti che gli vengano legislativamente attribuiti».
Nobile ritira la sua proposta.
Mortati, circa i Consigli ausiliari — ai quali si è negata una rilevanza costituzionale — ritiene che si dovrebbe prima risolvere il quesito sulla opportunità di chiamare a concorrere, accanto agli organi amministrativi, organi di natura elettiva. Se tale principio si dovesse ammettere, esso avrebbe senza dubbio carattere costituzionale.
Anche per il Consiglio economico — che non vorrebbe fosse un organo burocratico — crede sarebbe opportuno affermare il principio della elettività dei suoi membri, perché anche questa è materia di costituzione e tale da vincolare il futuro legislatore. Riguardo alle sue funzioni, oltre la facoltà di dare pareri, di cui qualcuno si potrebbe pensare vincolante, non ritiene sarebbe opportuno escludere a priori il principio di conferirgli il potere di iniziativa per progetti di legge. Dichiara inoltre che sarebbe importante sapere se questo Consiglio economico debba assorbire o meno un eventuale Consiglio del lavoro, perché in caso affermativo — per il quale egli propende — sorgerebbe l'altro problema della sua competenza in materia di rapporti di lavoro, al quale si riconnette il principio dell'arbitrato. Desidererebbe che la Commissione esprimesse il suo parere al riguardo.
Il Presidente Terracini ritiene che sui primi tre quesiti posti dall'onorevole Mortati (elettività dei membri dei Consigli ausiliari ed economico — potere d'iniziativa — arbitrato) la Commissione potrebbe decidere.
Egli personalmente è favorevole ad inserire nella Costituzione il principio della elettività dei membri, almeno in parte, del Consiglio economico ed anche dei Consigli ausiliari, qualora si fosse d'accordo di inserirne l'indicazione nella Costituzione. Si dichiara però contrario ad attribuire un diritto di iniziativa legislativa sia al Consiglio economico che a quelli ausiliari, come è contrario ad affidare al Consiglio economico il compito dell'arbitrato. Quanto al quarto quesito, relativo al Consiglio del lavoro, ritiene che sarebbe difficile pronunziarsi, perché questo Consiglio del lavoro, costituito con disposizione legislativa, potrebbe con una nuova legge vedersi tolti tutti o parte dei suoi compiti che potrebbero essere trasferiti ad altri organi.
Nota però che, secondo la sua proposta, resterebbe sempre aperta la via al trasferimento di funzioni al Consiglio economico, in quanto in essa è detto che il Consiglio economico funzionerà anche «per quegli altri compiti che gli vengano legislativamente attribuiti».
Fabbri non è personalmente contrario al principio elettivo nella forma più larga di applicazione, ma in questo caso, considerata l'importanza dell'organo che riflette l'economia dell'intero Paese e dato che non si conoscono gli elettori, né quale sistema di elezione sarà applicato, non crede si possa inserire tale Consiglio nella Costituzione. A suo avviso, tanto varrebbe allora consentire che i membri di questo Consiglio siano nominati dal Parlamento, dagli organi professionali, dalle associazioni sindacali, ecc., quantunque anche questo sistema non dia grande affidamento, perché non si conosce il peso delle aziende che rientrano in talune categorie che designano i rappresentanti. Esprime perciò i suoi dubbi circa questa designazione elettiva, che sarà facile inserire nella Costituzione, ma che in pratica potrà condurre ad una situazione del tutto caotica.
Il Presidente Terracini fa notare che una indicazione approssimativa sul sistema di elezione di questi Consigli è inclusa nella proposta dell'onorevole Mortati e che nessuno ha mai pensato ad una elezione a suffragio universale.
Laconi osserva che nessuno potrebbe negare la propria adesione al principio dell'elettività, ma ritiene che si potranno verificare anche qui le stesse difficoltà pratiche che si prospettarono quando si discusse sul sistema di elezione della seconda Camera sulla base delle categorie di interessi: basterebbe cioè un'alterazione della proporzione fra le varie parti, perché fosse tradito il principio della elettività e della democraticità dell'organo e consentito qualsiasi arbitrio: senza dire che si costituirebbe qualche cosa di monco, se contemporaneamente si sottraesse alla competenza della Costituzione la parte che riguarda la composizione di questo nuovo organo e la proporzione tra le varie categorie. È perciò d'opinione che non se ne debba parlare nella Costituzione.
Mortati osserva che all'inconveniente lamentato dall'onorevole Laconi non si ovvia non dicendo niente nella Costituzione, perché in tal caso l'arbitrio del legislatore sarebbe ancora più largo.
Il Presidente Terracini pone in votazione i seguenti principî:
che si debba inserire nel testo della Costituzione una norma relativa ai Consigli ausiliari e tecnici;
(Non è approvato)
che si debba inserire nel testo della Costituzione una norma relativa al Consiglio economico;
(È approvato)
che in questa disposizione dovrà essere contenuta l'indicazione relativa al modo elettivo di formazione del Consiglio economico.
Bozzi dichiara di astenersi.
(Non è approvato).
Il Presidente Terracini pone in votazione i principî:
che si debba inserire nel testo della Costituzione una norma secondo la quale il Consiglio economico abbia diritto di iniziativa legislativa;
(Non è approvato)
che il Consiglio economico debba avere costituzionalmente la facoltà di esercitare l'arbitrato nelle controversie di lavoro;
(Non è approvato)
che si debba inserire nella Costituzione una norma secondo la quale al Consiglio economico siano affidati i compiti propri del Consiglio del lavoro.
(Non è approvato).
Dovrebbe porre in votazione la proposta dell'onorevole Lussu.
Lussu dichiara di ritirarla.
Il Presidente Terracini dà allora lettura e pone in votazione la formula da lui proposta:
«Un Consiglio economico, il cui ordinamento sarà stabilito dalla legge, funzionerà sia per la consulenza in materia economica del Parlamento e del Governo, sia per quegli altri compiti che gli vengano legislativamente attribuiti.
(È approvato)
A cura di Fabrizio Calzaretti