[Il 18 settembre 1947, nella seduta pomeridiana, l'Assemblea Costituente prosegue la discussione generale dei seguenti Titoli della Parte seconda del progetto di Costituzione: Titolo I «Il Parlamento», Titolo II «Il Capo dello Stato», Titolo III «Il Governo». — Presidenza del Vicepresidente Targetti.
Vengono qui riportate solo le parti relative all'articolo in esame, mentre si rimanda alle appendici per il testo completo della discussione.]
Presidente Targetti. Essendo stati illustrati i vari ordini del giorno, ha facoltà di parlare uno dei Relatori, l'onorevole Mortati.
Mortati, Relatore. Parlo come correlatore della Commissione dei Settantacinque sul titolo dedicato al Parlamento, allo scopo di formulare alcune osservazioni sui rilievi che sono stati mossi qui, in sede di discussione generale, a questa parte del progetto, e per accennare io stesso ad alcune critiche, naturalmente uniformandomi allo spirito del progetto, al quale ho dato la mia opera e la mia approvazione.
[...]
Dovrei ora fermarmi brevemente sui decreti-legge. Per i decreti-legge, com'è noto, il progetto di Costituzione tace, ed allora si è domandato: questo silenzio cosa significa? Significa divieto del loro impiego, oppure significa un'implicita loro ammissione, o un volere lasciare impregiudicata la questione? A mio avviso, non c'è dubbio che il silenzio significa divieto. In una Costituzione che, come fa la nostra, applica il principio della separazione dei poteri — con buona pace dell'onorevole La Rocca — in una Costituzione di carattere rigido, come quella che risulta dal progetto, e che ammette un controllo di costituzionalità delle leggi, non è dubbio che il silenzio circa la competenza del Governo ad emanare decreti di urgenza con efficacia legislativa importi un divieto.
Si potrebbe pensare il contrario considerando la necessità come fonte autonoma di diritto. Ma qui — senza ingolfarmi in una discussione di carattere teorico — vorrei osservare che, anche ammesso che la necessità si possa invocare come fonte, bisognerebbe dimostrare che l'organo abilitato ad accertare l'esistenza della necessità, nei singoli casi, possa essere il potere giudiziario.
Evidentemente, non si può giungere a questa conclusione, perché quando parliamo di necessità come fonte non ci riferiamo ad una necessità astratta, ci riferiamo a quella che giustamente è stata chiamata istituzionale, cioè inerente ai fini dell'istituzione dello Stato, da valutare in un determinato momento, in una determinata contingenza politica. Evidentemente questa necessità relativa a certi fini politici non può essere accertata dall'autorità giudiziaria, la quale non può perciò invocarla né presumerla esistente. L'autorità giudiziaria deve quindi negare validità al provvedimento legislativo del Governo che la ponesse a suo fondamento.
Vi sono senza dubbio dei casi nei quali si può ritenere che la previsione dell'ammissibilità dei decreti-legge sia necessaria. Sorge, a questo proposito, spontaneo pensare al caso della guerra. Caso che, in sede di Commissione, fu considerato, e per il quale si pensava di formulare un articolo ad hoc, che doveva sostenere le varie ipotesi di deroga a disposizioni normali. Fu poi forse per una mera dimenticanza che non si dette corso alla proposta; ma ad essa si potrà molto facilmente ovviare.
All'infuori di questo caso della guerra, e forse altresì di quello dei decreti catenaccio, non mi pare che la decretazione di urgenza debba essere consentita. L'esperienza ha infatti dimostrato come qualsiasi tentativo di regolamentazione e di disciplina dell'emissione dei decreti-legge sia stata sempre esiziale, e non soltanto sotto il regime fascista. Essa ingenera da una parte la tentazione da parte del Governo di abusarne per la più rapida realizzazione dei fini della sua politica; dall'altra parte, vorrei dire, eccita la condiscendenza del Parlamento, il quale tende a scaricarsi dei compiti di sua spettanza.
La impossibilità di stabilire limiti rigidi (e quindi suscettibili di un efficace sindacato giudiziario), accompagnata ai fenomeni di psicologia politica accennati, portano fatalmente ad una invadenza dell'esecutivo in quelli che sono i precipui poteri del legislativo. Invadenza dell'esecutivo significa predominio della burocrazia nella formazione della legge, per la quale essa non ha, oltre che la responsabilità politica, neppure la preparazione tecnica necessaria.
D'altronde è da osservare che, nei tempi in cui viviamo, nel secolo della radio e dell'aeroplano, si rende possibile provvedere ad una rapida convocazione del Parlamento quando ciò sia richiesto dall'urgenza di disciplinare per legge qualche materia. Può ammettersi che in casi eccezionalissimi si palesi impossibile provvedere neanche con queste convocazioni e procedura di urgenza, ma allora non sarà grave né pericoloso lasciare che il Governo emani, sotto la sua precisa responsabilità, i provvedimenti necessari, i quali verrebbero ad assumere un'efficacia di fatto. La responsabilità così assunta dal Governo per queste violazioni della Costituzione dovrebbe essere sanata attraverso la presentazione dei cosiddetti «bill di indennità».
A me pare quindi che, salve le tenui eccezioni cui ho fatto ora cenno, il riaffermare l'assoluto divieto del decreto-legge sia cosa saggia ed opportuna, e non contrastante con le esigenze di uno Stato moderno.
A cura di Fabrizio Calzaretti