[Il 19 settembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione discute il tema della verifica dei poteri presso la Camera.]
Il Presidente Terracini ricorda che la Sottocommissione nella seduta odierna è chiamata ad esaminare la questione della verifica dei poteri presso la Camera. Il relatore onorevole Mortati ha predisposto il seguente articolo:
«Presso la Camera dei Deputati è istituito un tribunale per la verifica delle elezioni. Esso è composto da cinque membri, che rimangono in carica per la durata della legislatura, designati uno per ciascuno dai cinque Uffici parlamentari che hanno il maggior numero di membri, scelti fuori del proprio seno, da cinque consiglieri di Stato scelti a sorte (oppure su votazione del Consiglio in assemblea plenaria) e presieduto dal Presidente della Corte di cassazione.
Le decisioni sono prese a maggioranza con la procedura che sarà fissata da apposita legge».
Nota che la proposta mira a sovvertire radicalmente una vecchia tradizione in materia, poiché in generale le assemblee rappresentative hanno sempre preferito avocare a se stesse la verifica dei poteri dei propri membri.
L'altro relatore, onorevole Conti, ha invece proposto la seguente formula:
«La Camera verifica la validità dell'elezione dei Deputati».
Bulloni è contrario alla proposta dell'onorevole Mortati, sia perché la verifica dei poteri è stata sempre una peculiare prerogativa di ogni Assemblea legislativa, sia perché l'intervento dei consiglieri di Stato e del Presidente della Corte di cassazione in tale campo diminuirebbe il prestigio della Camera, quasi che essa non fosse capace di esprimere dal proprio seno un organo giurisdizionale competente, serio e superiore ad ogni sospetto.
Per tali considerazioni accetta invece la formula proposta dall'onorevole Conti, salva la sostituzione della parola «giudica» alla parola «verifica».
La Rocca è decisamente contrario alla proposta dell'onorevole Mortati per le stesse ragioni esposte dal precedente oratore.
Mortati, Relatore, chiarisce che la sua proposta muove soprattutto dalla esigenza di tutela delle minoranze da ogni possibile ingiustizia commessa a loro danno dalla maggioranza. Il sistema da lui proposto di accertamento giudiziario delle contestazioni in materia di elezioni è usato in Inghilterra, paese classico delle immunità parlamentari, ed in relazione al principio che l'accertamento della regolarità delle elezioni è per sua natura intrinsecamente giurisdizionale.
Nell'altro dopo la guerra molte nazioni europee hanno imitato l'esempio inglese che in passato era rimasto isolato o quasi: così oggi si ha una serie numerosa di costituzioni che hanno fatto ricorso a tale istituto extra-parlamentare o, per dir meglio, para-parlamentare.
Grieco ritiene che l'esperienza fatta in Italia con la Giunta delle elezioni non sia tale da consigliare di modificarne la forma e le funzioni. Ha avuto occasione di parlare sull'argomento con vecchi parlamentari: tutti hanno affermato che la Giunta delle elezioni ha sempre svolto il suo compito col più scrupoloso e disinteressato zelo. L'argomento della tutela delle minoranze non regge, perché nella Giunta delle elezioni le minoranze hanno avuto sempre una rappresentanza. Non è necessario, quindi, che tale organo sia soppresso: tutt'al più dovrebbe vedere accresciuti i suoi diritti di iniziativa, dei quali di solito esso non si serve, perché le sue decisioni sono prese soltanto dietro reclamo.
Ambrosini rileva che la questione non va impostata dal punto di vista della sovranità dell'Assemblea, che è fuori discussione. Tale sovranità si esplica nell'attività legislativa e nella funzione di controllo sugli atti del potere esecutivo, che è propria di ogni Assemblea parlamentare. Qui invece si tratta soltanto di accertare se le operazioni elettorali si siano svolte in conformità della legge e se colui che è stato eletto deputato possegga tutti i requisiti richiesti.
È una questione quindi di accertamento giuridico. Ciò considerato, se si vuole valorizzare l'attività giurisdizionale, senza menomare nello stesso tempo l'autorità dell'Assemblea, non c'è ragione di preoccuparsi per una eventuale modificazione dell'ordinamento esistente in materia di verifica dei poteri.
Non è quindi contrario a che il giudizio in questo campo sia deferito ad un organo costituito da esponenti del potere giurisdizionale, pur con una notevole rappresentanza di membri dell'Assemblea legislativa.
Conti, Relatore, è contrario alla proposta Mortati perché, tra tante cose non buone del passato regime parlamentare, il funzionamento della Giunta delle elezioni è stato sempre quello che ha dato minor materia di doglianze da parte della pubblica opinione e dei deputati, avendo sempre funzionato con sufficiente serenità e avendovi le minoranze trovato sempre un assoluto rispetto.
Di Giovanni non è favorevole alla proposta Mortati e ritiene che le giustificazioni da lui esposte non siano sufficienti a fargli mutare parere circa l'opportunità di conservare intatto l'attuale ordinamento relativo alla verifica dei poteri.
Non crede neppure che sia opportuna la proposta fatta dall'onorevole Bulloni, di sostituire cioè la parola «giudica» alla parola «verifica», perché il caso in esame implica proprio un processo di verifica delle condizioni di eleggibilità e della validità delle votazioni elettorali.
Lussu si associa alle considerazioni fatte dai precedenti oratori in opposizione alla proposta Mortati, e aggiunge che la nuova forma di controllo auspicata dall'onorevole Mortati servirebbe a rendere più complessa ed estesa la burocrazia giurisdizionale.
Leone Giovanni dichiara di essere favorevole alla proposta dell'onorevole Mortati, richiamandosi a quanto ha giustamente osservato l'onorevole Ambrosini, che, cioè, non si tratta di limitare la sovranità dell'Assemblea legislativa, ma soltanto di risolvere un problema di carattere tecnico.
A suo avviso la Giunta delle elezioni non si può dire un organo esclusivamente giurisdizionale o parlamentare; il suo contenuto, infatti, è giurisdizionale, ma la sua disciplina non è tale. In ogni modo, non si può dubitare che, per verificare la validità delle elezioni, occorre spesso esaminare problemi di natura giuridica. Affinché un controllo di tale natura possa veramente aver luogo, il potere di effettuarlo dovrebbe essere affidato ad un organo giurisdizionale. Tutt'al più si potrebbe discutere della sua composizione, della proporzione, cioè, tra magistrati ed elementi parlamentari chiamati a costituirlo. A coloro che hanno mostrato di preoccuparsi della difesa delle prerogative della Camera, osserva che con la proposta dell'onorevole Mortati esse non sono diminuite; anzi la Camera, autolimitandosi in materia di verifica dei poteri, darebbe al Paese un grande esempio di serenità e di nobiltà di comportamento. Ciò che gioverebbe, non nuocerebbe al suo prestigio.
Bozzi è d'accordo sostanzialmente con l'onorevole Mortati per le ragioni esposte dall'onorevole Leone. Poiché si tratta di un'attività prettamente di carattere giurisdizionale, non vede perché tale attività non debba essere demandata ad un organo tecnicamente composto in modo tale da garantire il compiuto svolgimento delle sue funzioni.
Non contesta l'affermazione che la Giunta delle elezioni abbia finora funzionato bene, ma la vita parlamentare oggi si basa più che altro sulla rappresentanza dei partiti, sicché maggiormente si fa sentire la necessità di sottrarre la funzione sostanzialmente giurisdizionale di verifica dei poteri all'eventuale influenza dei partiti stessi.
D'altra parte, come è stato giustamente rilevato dall'onorevole Ambrosini, il nuovo sistema non verrebbe a limitare la sovranità dell'Assemblea, in quanto ogni attività concernente la verifica dei poteri è anteriore alla regolare costituzione dell'Assemblea, da cui soltanto discende la sovranità di essa.
Bulloni fa rilevare che, con la proposta da lui fatta, l'attuale sistema di verifica dei poteri sarebbe sostanzialmente modificato. La Giunta delle elezioni, in altre parole, diventerebbe un organo giurisdizionale che emetterebbe sentenze e sarebbe chiamata a un senso di maggiore responsabilità, il che costituirebbe una più sicura garanzia per le minoranze.
Nobile è contrario tanto alla proposta Mortati, quanto a quella Bulloni, visto che la Giunta delle elezioni ha sempre svolto i suoi compiti nel modo migliore.
Uberti osserva che in realtà la Giunta delle elezioni non solo verifica, ma anche giudica, perché a volte funziona come organo di accertamento e altre volte, in sede di contestazione, come organo giurisdizionale.
Grieco non trova giusta l'affermazione dell'onorevole Uberti, perché in definitiva la Giunta non fa che delle proposte, in merito alle quali è l'Assemblea che decide.
Conti accetta la proposta dell'onorevole Bulloni di usare la parola «giudica», che gli sembra più adatta per un testo legislativo.
Ambrosini è favorevole alla proposta dell'onorevole Bulloni, sul presupposto però che con essa si miri a fare della Giunta delle elezioni un organo giurisdizionale che decida in via definitiva, senza inviare proposte all'Assemblea.
Il Presidente Terracini esprime il suo pensiero personale.
Circa la valorizzazione, di cui si è parlato, dell'attività giurisdizionale, osserva che non è giustificato il proporsi tale scopo, almeno per ciò che riguarda la questione in esame.
La proposta fatta dall'onorevole Mortati sarebbe contraria all'esigenza che si è manifestata quasi generalmente, anche se non ha dato ancora i risultati auspicati, di limitare quanto più sia possibile l'istituzione di magistrature speciali.
A chi nega che una diminuzione della Camera deriverebbe dalla creazione del nuovo organo, osserva che sempre il togliere delle funzioni a un dato organo implica uno sminuirne l'autorità. Nel caso particolare lasciare alla Camera le attribuzioni in esame vorrebbe dire che nessuna autorità si pone al di sopra della Camera stessa, cioè al disopra della volontà degli elettori; e solo così il prestigio dell'Assemblea rimane intatto.
Riconosce che per i problemi esaminati dalla Giunta delle elezioni occorrono cognizioni di carattere giuridico, ma è appunto a tale scopo che i diversi gruppi parlamentari designano a far parte della Giunta deputati che abbiano la competenza necessaria, avvocati, professori di diritto o dottori in legge. In ogni modo gli interessati possono farsi assistere da legali.
Quanto alla tutela delle minoranze, su cui l'onorevole Mortati ha richiamato insistentemente l'attenzione, osserva che proprio nell'articolo da lui proposto è considerata una norma che sta ad indicare come di tale tutela egli si preoccupi sino ad un certo punto. Infatti, egli propone che i cinque deputati componenti il nuovo organo siano designati dai cinque gruppi che abbiano il maggior numero di membri, e quindi, in definitiva, da quei partiti che abbiano il maggior numero di rappresentanti, lasciando in disparte le minoranze che avrebbero bisogno di essere meglio tutelate.
Osserva infine che nel Parlamento italiano si è affermato un principio che, se non è codificato, ha non di meno un suo grande valore: il Parlamento si considera come una zona extra-territoriale; la Camera ha un'amministrazione sua e persino un suo piccolo governo interno, perché il Presidente emette autonomamente i suoi decreti. Il che sta a provare che la Camera ha una sovranità che non tollera neppure nelle cose di minore importanza una qualsiasi limitazione. Potrà trattarsi di una posizione di carattere simbolico; tuttavia essa significa che ogni intromissione, sia pure della magistratura, è da evitarsi.
Attraverso la Giunta delle elezioni, è ancora la massa degli elettori che giudica la propria azione; quindi è proprio il principio della sovranità popolare che si afferma nuovamente nella verifica dei poteri.
Mette in votazione l'articolo proposto dall'onorevole Mortati.
(Non è approvato).
Mette in discussione la proposta dell'onorevole Bulloni di sostituzione della parola «giudica» alla parola «verifica», nell'articolo proposto dall'onorevole Conti.
Codacci Pisanelli ritiene preferibile conservare il termine «verifica», per non pregiudicare la questione se si tratti o meno di svolgimento di un'attività giurisdizionale. Infatti, la Giunta deve accertare se esistono negli eletti determinati requisiti, ma per esplicare tale funzione non è necessario l'intervento dell'autorità giudiziaria. In altri casi essa sarà chiamata a decidere delle controversie; ma anche allora non è detto che si tratti di funzioni giurisdizionali. Vi sono infatti anche altri organi che, nell'esercizio delle loro funzioni, risolvono controversie, senza che si possa parlare per essi di un'attività giurisdizionale vera e propria.
Bozzi preferisce il termine «verifica», perché indica più particolarmente la funzione di accertamento che la Camera nel caso in esame è chiamata a svolgere. In ogni caso, se si volesse sostituire la parola «giudica», dovrebbe essere ben chiaro che è la Camera la quale giudica definitivamente in Assemblea plenaria e non la Giunta delle elezioni.
Di Giovanni osserva che, se si vuol porre in rilievo che la Camera è chiamata anche ad esprimere giudizi su eventuali contestazioni, si può adottare la formula: «La Camera verifica la validità delle elezioni dei deputati e giudica sulle eventuali contestazioni».
Bulloni fa osservare che il concetto accennato dall'onorevole Di Giovanni è compreso nella parola «giudica».
Tosato propone di sostituire alla parola «verifica» la parola «accerta», per precisare che si tratta di un giudizio di accertamento.
Ambrosini è favorevole al mantenimento della dizione tradizionale, a cui dovrebbero essere aggiunte, secondo la proposta Di Giovanni, le parole esplicative: «e giudica sulle eventuali contestazioni».
Bulloni ritiene pleonastico dire che la Camera giudica nei casi di contestazione; sarebbe meglio usare l'espressione «verifica e giudica la validità delle elezioni».
Leone Giovanni osserva che, dal punto di vista giuridico, il verificare è una delle fasi dell'attività giurisdizionale. Tale fase è anteriore all'altra in cui si emette il giudizio sulle eventuali contestazioni. Secondo il suo avviso, quindi, il verificare ed il giudicare non sono che due momenti di un'unica funzione. In ogni modo, per l'esattezza della espressione, ritiene più opportuna e comprensiva la parola «giudicare».
Perassi è del parere che sia più opportuno mantenersi aderenti alle disposizioni vigenti che rispondono meglio allo scopo. In esse è stabilito che soltanto le due Camere sono competenti a giudicare della validità dei titoli dei loro componenti. Propone quindi la seguente formulazione:
«La Camera è sola competente a giudicare della validità delle elezioni dei propri membri»,
che dovrebbe poi essere adottata anche per la seconda Camera.
Lussu, contrario per principio ad includere nella Costituzione anche una sola parola non necessaria, trova pleonastica nella formula dell'onorevole Perassi, la parola «sola».
Il Presidente Terracini mette ai voti la proposta dell'onorevole Perassi, avvertendo che, ove questa sia approvata, tutte le altre proposte dovranno considerarsi assorbite.
(È approvata).
Mortati, Relatore, fa presente che in sede di verifica dei poteri possono a volte essere accertate irregolarità che, pur essendo gravi, non sono tali però da provocare l'invalidazione di tutta l'elezione, ma pongono in cattiva luce colui che, in particolare, si è reso responsabile di questi fatti. Si domanda pertanto se in questi casi, in cui non si giunge all'estremo dell'invalidazione di tutta l'elezione, non sia opportuno dichiarare invalidata l'elezione del singolo che si è reso responsabile del fatto accertato.
Il Presidente Terracini osserva che, nel caso accennato dall'onorevole Mortati, l'incertezza di quegli elementi, che in materia di regolarità dovrebbero portare all'invalidazione delle elezioni, potrebbe provocare un giudizio arbitrario dell'Assemblea. D'altra parte, di fronte a casi del genere, qualora fossero gravi, si avrebbe indubbiamente nel paese un movimento dell'opinione pubblica per cui si potrebbe pervenire allo stesso risultato previsto dall'onorevole Mortati. Per queste considerazioni ritiene sia meglio non prendere alcuna decisione al riguardo.
A cura di Fabrizio Calzaretti